Synthèse

La « crise » alimentaire actuelle – une situation essentiellement marquée par une demande inhabituellement élevée et croissante satisfaite par une offre inadéquate qui a brusquement poussé à la hausse les prix sur le marché international – transparaît à peine à la surface des négociations de Doha. Le mandat de Doha a été convenu dans des situations de marché très différentes. Est-ce important ? Les délégations doivent-elles reconsidérer leurs positions à l’OMC à la lumière de ce changement ? La présente Note entend faire part de certaines informations contextuelles et observations sur lesquelles les Membres participants de l’ACICI peuvent juger utile de se prononcer. Beaucoup d’éléments sont sujets à discussion et l’importance de la « crise » ainsi que les réactions potentielles au sein des capitales et à Genève dépendront de circonstances nationales individuelles – que la priorité soit de maximiser les exportations, d’assurer l’approvisionnement des populations locales en denrées alimentaires de base ou de développer la capacité de production agricole indigène.

En voici les grandes lignes :

• La récente évolution à la hausse des prix de la plupart des produits agricoles de base est brusque par rapport aux tendances des deux dernières décennies. Toutefois, sur un plan concret, elle n’a pas encore enregistré les pics du début des années 1970.
• Pour certains produits, des corrections sont déjà en train d’être apportées sur les marchés. Cependant, les probabilités vont dans le sens de prix actualisables mais pas sensiblement moins élevés au cours des dix prochaines années.
• L’augmentation des prix s’explique par une série de facteurs, dont : de fortes hausses de la consommation en Chine, en Inde et sur plusieurs autres marchés émergents ; la réaffectation de certaines cultures de denrées alimentaires à la production de biocombustibles ; les mauvaises récoltes ; la flambée des prix du gaz et du pétrole et de faibles rendements continus dans la plupart des pays non-OCDE.
• Les réactions politiques à court terme ont été nombreuses et variées : réduction des tarifs d’importation et augmentation des contingents tarifaires ; interdictions, restrictions et taxes à l’exportation ; contrôle des prix et aide alimentaire ; transferts depuis des réserves nationales ; et subventions. Des agences internationales et des institutions financières régionales ont également lancé des initiatives.
• Le commerce continue à jouer un rôle limité mais crucial dans l’agriculture mondiale – quelque 20 pour cent de la production internationale de blé est exportée, bien que la proportion soit bien moindre pour le riz et la viande. Les produits agricoles ne représentaient que 6,4 pour cent du commerce total de marchandises en 2004. Plus de 130 pays participent à présent au commerce alimentaire international à des degrés divers, mais pas plus de la moitié d’entre eux sont constamment présents sur le marché.
• Du point de vue de l’OMC et du mandat de Doha, très peu de choses, si tant est qu'il y en ait, sont susceptibles d’avoir un impact sur la « crise » immédiate des prix.
• Par la suite, un accord de Doha pourrait avoir une certaine pertinence à plus long terme :
• Un accord sur la facilitation des échanges aurait les répercussions les plus vastes et concrètes, en particulier en termes de développement agricole et de distribution dans les pays pauvres.
• De meilleures disciplines pour les interdictions, restrictions et taxes à l’exportation renforceraient la sécurité alimentaire pour les membres de l’OMC dépendant des importations.
• Les répercussions sur l’accès aux marchés dépendent entièrement de circonstances nationales ; un équilibre doit être trouvé entre le maintien de marges permettant d’augmenter et de diminuer les droits de douane afin de répondre à des situations d’approvisionnement spécifiques et instaurer un climat d’investissement stable pour stimuler le développement agricole local.
• Le projet actuel de dispositions de la boîte [note 1] verte accorde une grande marge de manœuvre pour le développement rural et pour satisfaire des besoins alimentaires nationaux. Les réductions de la mesure globale du soutien (MGS) offriront aux membres en position de rivaliser sur les marchés internationaux de nouvelles opportunités d’exportation et, partant, contribueront à l’augmentation de la quantité de produits agricoles commercialisés. Dans le secteur des biocombustibles, les subventions pourraient bien être réduites car le public y est de plus en plus opposé ; sinon, elles seront remises en question par le biais d’instruments de défense commerciale nationaux (antidumping, mesures compensatoires, sauvegardes, etc.) et du système de règlement des différends de l’OMC.
• Compte tenu du faible niveau actuel de ces dépenses, la suppression des subventions à l’exportation aura peu d’impact sur le prix ou l’approvisionnement. Les disciplines concernant les crédits à l’exportation et les entreprises commerciales d’Etat devraient avoir un impact modéré sur la suppression des distorsions des échanges et n’encourager que moyennement les producteurs locaux.
• Les dispositions relatives à l’aide alimentaire internationale du projet de modalités auront probablement un impact très contrasté. Des incertitudes subsistent quant à la pertinence de la « catégorie sûre » pour des périodes prolongées de prix élevés et inabordables pour les pays tributaires de l’aide alimentaire. Les Etats-Unis ne semblent pas en mesure de continuer à proposer des niveaux élevés d’aide alimentaire si une telle aide ne peut être en nature. Il est un fait certain, c’est que l’environnement de marché actuel ne permettra pas d’atteindre les niveaux traditionnels d’aide alimentaire et les pays les moins avancés (PMA) ainsi que les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires (PDINPA) devront se tourner vers des sources commerciales. Une aide financière sera donc nécessaire.
• Les accessions de la Russie, de l’Ukraine et du Kazakhstan seront probablement les événements prévisibles les plus importants au sein de l’OMC susceptibles d’influencer les conditions relatives aux prix ou à l’approvisionnement alimentaire à moyen terme. Ensemble, ces pays disposent d’une part importante – et potentiellement énorme – des marchés mondiaux de l’énergie et des céréales.

I. Une augmentation généralisée des prix alimentaires – pourtant encore inférieure aux pics historiques

1. Il est difficilement contestable que les prix alimentaires ont fortement augmenté au cours des cinq dernières années. Les chiffres de la FAO/l’OCDE [note 2] révèlent que le prix du blé est passé d’une moyenne de 152 dollars US par tonne entre 2001/2002 – 2005/2006 [note 3] à quelque 204 dollars US par tonne en 2006/2007. Au cours du premier trimestre 2008, le prix à l’exportation était compris entre 400 dollars US (Argentine) et 500 dollars US (Etats-Unis) par tonne [note 4], mais la moyenne est depuis retombée à moins de 400 dollars US par tonne. Le cours international du riz est passé de 238 à 311 dollars US par tonne au cours de la même période et est depuis lors reparti à la hausse pour atteindre quasi 600 dollars US par tonne (blanc thaï). Le lait en poudre écrémé compte parmi les produits laitiers les plus lourdement touchés, le prix étant passé de 186 à 235 dollars US pour 100kg ; il avoisine désormais les 300 dollars pour 100 kg. Les prix moyens des huiles végétales sur les marchés internationaux sont passés de 520 à 591 dollars US par tonne (les prix à l’exportation de l’huile de palme de Malaisie dépassent pour l’instant 1000 USD par tonne). D’un autre côté, la plupart des viandes sont commercialisées à des prix à peine supérieurs à ceux de la période précédente ou sont, pour l’essentiel, restés inchangés. (N.B. : Au cours des trois dernières années, le prix international du coton a augmenté de plus de 50 pour cent.)

2. Si ces augmentations ont eu des effets drastiques sur les marchés développés et en développement, il faut garder à l’esprit que, même dans les circonstances actuelles, les prix du moment n’atteignent pourtant pas des records historiques. En 2004, l’Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) se désespérait encore de la tendance à la baisse à long terme de la plupart des produits de base. En fait, au cours des quatre décennies ayant précédé 2002, les prix réels des produits agricoles de base avaient chuté de près de 50 pour cent en moyenne, même si certains avaient enregistré un pic au milieu des années 1970 encore de loin supérieur à ceux constatés récemment.

3. Il convient par ailleurs de se rappeler que des prix comparativement élevés sur les marchés internationaux ne se traduisent pas systématiquement par des flambées des prix dans les magasins pour les consommateurs. Tout d’abord, bon nombre de consommateurs vivant dans des pays dont la monnaie s'est appréciée par rapport au dollar auront bénéficié ces deux dernières années d’une certaine protection contre l’impact des prix à l’exportation libellés en dollars US. Ensuite, une estimation [note 5] concernant les Etats-Unis indique, qu’en moyenne, les agriculteurs touchent 20 cents sur chaque dollar dépensé pour l’alimentation – ce qui équivaut au coût de base du produit. Cette proportion variera, mais, lorsque les prix augmentent dans les magasins, une série d'autres coûts et marges bénéficiaires peuvent entrer en jeu. Le prix du pétrole et des produits pétroliers n’est pas le moindre de ces facteurs désormais, en particulier compte tenu de son impact sur les frais du transport de denrées alimentaires et d'autres intrants intervenant dans les prix affichés en rayon. Il est un autre facteur prépondérant : le niveau de concurrence du commerce de gros et de détail ; les augmentations de prix ne se répercutent pas toutes sur les consommateurs.

II. Qu’est-ce qui a dicté les récentes tendances en matière de prix ?

4. Les facteurs qui semblent avoir déclenché l’augmentation des cours mondiaux des denrées alimentaires sont bien connus.

A. Accélération de la consommation en Inde et en Chine

5. Les deux pays les plus peuplés au monde ainsi que d'autres économies émergentes importantes ont enregistré une décennie durant ou plus une croissance rapide consécutive à une période durable de libéralisation économique. L’alimentation s’est améliorée au gré de l’augmentation des revenus (consommation de plus de viande et de produits laitiers) et la demande de denrées alimentaires importées a pour sa part également enregistré une croissance vertigineuse – dépassant les capacités de production agricoles nationales. Dans certains cas, la demande intérieure a entamé la production initialement destinée à l’exportation.

6. Avec l’Union européenne (UE), l’Inde et la Chine, sont les plus grands producteurs de blé au monde. La Chine est le chef de file de ce secteur (105 millions de tonnes en 2006), mais commence également à en importer de grandes quantités (plus de 7 millions de tonnes en 2004). Dans le cas de l’Inde, la production avoisine 75 millions de tonnes par an alors que la consommation est comprise entre 70 et 72 millions de tonnes annuellement. Si elle ne fait pas encore figure de grand importateur, les réserves et la production ne devraient pas pouvoir suivre la demande croissante ; l’Inde aurait scellé des accords ces dernières semaines en vue d’augmenter les importations.

7. Sur la quantité de produits oléagineux qu’elle produit (123 millions de tonnes en 2007, d’après la FAO), la Chine en importe désormais quasi la moitié. Ce chiffre a grimpé en flèche ces dernières années. Tous les produits à base de viande importés par la Chine ont également considérablement augmenté, atteignant quasi 9 millions de tonnes en 2007, soit près de 7 pour cent de la consommation. Par ailleurs, le pays importe désormais l’équivalent de quelque 10 pour cent de sa production de produits laitiers.

B. Les biocombustibles s’accaparent la production aux dépens de l’approvisionnement alimentaire

8. Personne n’avait prévu la remarquable explosion de la demande en produits alimentaires en Inde et en Chine lorsque le mandat de négociation de Doha a été accepté en 2001. La réaffectation de la majeure partie de la production agricole destinée à l’approvisionnement en denrées alimentaires en faveur des biocombustibles était encore moins repérable sur l’écran radar. Pendant une courte période, cette réorientation de l'activité agricole aux Etats-Unis et en Europe a semblé être une solution à la fois utile et respectueuse de l’environnement pour réduire la dépendance au pétrole brut du Moyen-Orient et pour permettre aux gouvernements concernés de continuer à subventionner les agriculteurs, qui, à défaut, auraient pu se voir contraints de cesser leurs activités dans un environnement davantage concurrentiel en ce qui concerne le commerce mondial des denrées alimentaires.

9. Toutefois, les aspects économiques de la production d’éthanol et de biodiesel – du moins les biocombustibles « de première génération » fabriqués à partir de blé, de maïs et d’autres cultures vivrières produites dans des pays développés – sont de plus en plus mis à mal [note 6] pour ce qui est de la possibilité de remplacer une part importante de combustibles fossiles, de l'impact éventuellement négatif du changement climatique ainsi que des répercussions sur les prix des denrées alimentaires. Les arguments plaidant pour une production de biocombustibles dans les pays plus pauvres sont souvent jugés plus favorables à l'agriculture communautaire ainsi qu’à la production industrielle à grande échelle (et axée sur les exportations) à base de canne à sucre (Brésil) ou aux technologies de la biomasse de « seconde génération » qui ne sont pas encore développées.

10. Indépendamment des arguments pour ou contre, on ne peut nier la croissance rapide de la production de biocombustibles grâce à la réaffectation des cultures vivrières par les agriculteurs ou la réutilisation de terres en jachère pour la production. Les subventions accordées par les pays de l’OCDE et les objectifs fixés en matière d’utilisation de biocombustibles pour les carburants de transport ou l'énergie renouvelable ont eu un impact considérable sur l’activité agricole. Ainsi, aux Etats-Unis, la production d’éthanol à partir du maïs a doublé entre 2003 et 2006 pour atteindre 55 millions de tonnes et a pratiquement doublé à nouveau en 2007. La tendance au sein de l’UE a été différente de celle enregistrée aux Etats-Unis, l’Union mettant l’accent sur l'utilisation de la production d’huile oléagineuse (colza) pour le biodiesel. Dès lors, la production d'huiles oléagineuses pour les biocombustibles a quadruplé depuis 2002, dépassant 10 millions de tonnes. La culture du blé pour la production d’éthanol commence seulement à décoller. Le programme de biocombustibles du Canada a une envergure relativement limitée. D’après l’Agence internationale de l’énergie (AIE), en 2005, les Etats-Unis, l'UE et le Brésil ont généré 95 pour cent de la production mondiale de biocombustibles, la Chine, l’Inde et le Canada produisant la majeure partie de la production restante.

11. Les pays de l'OCDE financent les subventions des biocombustibles à coups de milliards – probablement au moins 7 milliards de dollars US pour les Etats-Unis et plus de 3,7 milliards d’euros [note 7] pour l’UE. Selon l'OCDE, ils protègent par ailleurs leurs marchés en appliquant des droits de douane augmentant le coût des importations de quelque 25 pour cent. Dès lors, le commerce mondial des biocombustibles est limité à environ 12 pour cent de la production mondiale uniquement.

C. Les mauvaises récoltes n'ont pas été d'un grand secours

12. Avec les nombreux débats qui ont entouré les circonstances spéciales et nouvelles ayant récemment affecté les prix des denrées alimentaires, il ne faut pas perdre de vue que si un seul producteur/exportateur de premier plan subit une saison d’intempéries et de mauvaises récoltes, cela peut avoir de graves répercussions sur la valeur marchande d'un bien de consommation. Dès lors, le manque de pluie et les mauvaises récoltes de blé qui en ont résulté en Australie en 2006 – ainsi que pendant la majeure partie de cette décennie – ont épuisé davantage les réserves et contribué à maintenir une tendance à la hausse du cours mondial en 2006/2007. La production a depuis retrouvé des couleurs en Australie, une estimation [note 8] suggérant une production en 2008 équivalant au double de celle de 2007 alors que le département de l'Agriculture des Etats-Unis tablait sur une croissance de 6 pour cent des plantations de blé cette année. Les fortes pluies et les inondations dans certaines régions des Etats-Unis pourraient remettre en question cette dernière prévision. Le cours international du blé (Chicago Board of Trade) semble avoir atteint un pic fin mars et, depuis, le prix moyen a chuté de 40 pour cent.

D. Les pics des prix du pétrole/de l’énergie ont provoqué une hausse des coûts de l’agriculture et du transport

13. Même dans des exploitations agricoles moins sophistiquées, la production de denrées alimentaires dépend habituellement dans une large mesure de la consommation d’énergie. Le coût du remplissage du carburant dans les tracteurs, les machines agricoles, les installations de transformation, les unités de réfrigération et de stockage a été victime de l'explosion des prix du pétrole. D’autres intrants, importés ou produits localement, sont tout aussi tributaires du coût de la charge hydrocarbonée, et plus particulièrement des engrais chimiques. Les prix en dollars de certains engrais [note 9] ont quasi doublé entre 2006 et 2007 pour doubler à nouveau rien qu’au cours des trois premiers mois de 2008.

14. En raison de la hausse des prix du pétrole, la mise sur le marché – fût-il local – des produits est naturellement plus onéreuse, que le transport se fasse par route ou par rail. Et pour les produits devant être mis sur le marché à l’échelle mondiale, les coûts de fret ont explosé. Le Baltic Exchange Dry Index (couvrant les marchandises en vrac telles que les céréales) atteste de l’extrême volatilité des coûts d’expédition ces dernières années. Toutefois après un creux fin 2005, l'indice a connu une envolée de près de 500 pour cent jusqu’en décembre 2007, pour baisser de moitié en janvier 2008 et ensuite atteindre à nouveau sa valeur maximale à la mi-mai.

15. D’une manière ou d’une autre – et en dépit de la protection partielle procurée par la chute du dollar – la majeure partie des augmentations de coûts liées à l'énergie se répercute sur les consommateurs de produits alimentaires de base ou transformés dans les magasins.

E. Les faibles rendements continuent à poser un défi d’ordre structurel

16. En partant du principe que des prix élevés reflètent une demande trop forte et une offre insuffisante, le mauvais rendement des cultures de la majorité des pays en voie de développement est un facteur incontournable de la chaîne causale. La Banque asiatique de développement [note 10] précise que s'il était possible d'augmenter les rendements des cultures des principaux pays producteurs situés en dessous de la moyenne mondiale au moins au niveau de la moyenne internationale, la production mondiale de blé augmenterait de près de 17 pour cent et le riz de 23 pour cent. Les statistiques de la FAO sur le rendement grainier indiquent une amélioration substantielle des performances des principaux producteurs de pays en développement tels que l’Argentine, le Brésil et l’lnde entre 1993 et 2005/2006 ; ils sont néanmoins restés moitié moins performants que les agriculteurs cultivant des céréales au sein de l’UE et des Etats-Unis. La plupart des pays d’Afrique subsaharienne produisent environ 2 tonnes de céréales par hectare, une quantité quasi équivalente à celle de l’Inde en 1993. Par conséquent, le potentiel d’amélioration de la production mondiale de la plupart des produits agricoles reste immense même si des questions subsistent quant à la viabilité des techniques employées pour obtenir des rendements élevés dans les pays de l’OCDE. Dans le cas des pays en développement, une question qui ne peut être éludée si une amélioration des rendements devait être constatée, est celle des cultures génétiquement modifiées, recelant probablement un énorme potentiel mais souvent rendues problématiques par la politique.

F. Spéculation

17. La spéculation sur les marchés est parfois blâmée pour être partiellement responsable de l'explosion des prix des produits alimentaires. Le mode opératoire des marchés à terme et d’options est régulièrement critiqué, les investisseurs considérant les tendances des prix à venir mais ne prenant livraison d’aucune marchandise physique. A l’heure actuelle, certaines commissions du Congrès aux Etats-Unis se penchent sur le fonctionnement de ces marchés – notamment le Chicago Board of Trade– et cherchent à déterminer leur responsabilité dans les flambées des prix enregistrées dans les magasins.

18. Ce n’est pas la première fois que les marchés des marchandises (et des devises) sont fortement décriés. Leurs activités et les instruments d’investissement qui y sont liés s’avèrent souvent extrêmement complexes. De très grandes sommes d'argent sont tributaires des fluctuations d’indices de produits de base particuliers – reflétant en général les prix des futures livraisons. La sophistication des marchés ainsi que les pertes et profits pouvant résulter des investissements qui y sont consacrés ne doivent néanmoins pas faire oublier les réalités essentielles à la base de leurs fluctuations. Les grandes tendances identifiées par les principaux chefs de file du marché et leurs prises de position reposent en grande partie sur une analyse rigoureuse de l'offre et de la demande, nuancée par nombreux autres facteurs – contextes politiques, nouvelles technologies, taux de change, prix de l’énergie, etc.

19. Sur des marchés très volatiles – surtout en cas d’augmentation généralisée des prix – il prévaut souvent un « instinct grégaire ». Il est généralement reconnu qu’il occasionne un débordement – avec une augmentation des prix supérieure à la normale sur un marché à la hausse puis chutant plus que de raison lorsque le marché part à la baisse. Il est toutefois difficile de conclure que les marchés reposent fondamentalement sur une pure spéculation – à savoir des investissements basés sur le principe selon lequel si les prix augmentent pour l'instant, cette hausse se maintiendra (une prophétie auto-accomplie). Il convient en effet de ne pas perdre de vue que les marchés à terme servent à garantir la prévisibilité et la sécurité des revenus que les agriculteurs percevront de leurs cultures ; de nombreux producteurs des pays en développement en bénéficient à présent. Tandis que le système affiche quelques excès, il serait dangereux de faire comme si de tels excès étaient la cause des défis sous-jacents.

III. Quelles sont les perspectives ?

20. Même si elles peuvent avoir des répercussions positives à court terme sur la confiance des entreprises, les négociations commerciales multilatérales dépendent dans une large mesure de conditions commerciales à moyen et à long terme. Dès lors, ce n’est qu’en sachant si les prix élevés des denrées alimentaires vont se maintenir ou non ou sont simplement un phénomène perturbant mais à court terme que l’on pourra déterminer dans quelle mesure les négociations de Doha – ainsi que des aspects plus ordinaires des travaux de l’OMC (tels que l’accession de l'Ukraine/de la Russie) – ont un rapport avec la crise actuelle de l’offre/des prix.

21. Comme indiqué précédemment, les tendances récemment constatées pour certaines céréales suggèrent que les prix pourraient atteindre un pic à court terme. La question est de savoir si les agriculteurs peuvent s'attendre à une chute sensible et durable des niveaux actuels au cours des cinq à dix prochaines années. La plupart des agriculteurs sont suffisamment réalistes pour ne pas supputer que deux ou trois bonnes années peuvent laisser augurer de quelque façon que ce soit les perspectives à venir. Les attentes sur le marché ne suggèrent nullement un prochain retour en arrière des prix des produits de base à des niveaux bien plus bas à l’échelle mondiale.

22. Prenons par exemple la question fondamentale de la demande dans les grandes économies émergentes. Pour ses projections, l’étude de la FAO/OCDE table sur le fait que les taux de croissance du PIB dans ces pays – essentiellement en Chine et en Inde – quitteront leurs pics récents mais qu’ils resteront, au moins jusqu’en 2016, bien plus élevés que les meilleurs niveaux enregistrés par l’OCDE. La population mondiale enregistrera une croissance annuelle d’environ 1 pour cent entre 2006 et 2016 et engendrera une croissance des revenus d’approximativement 4 pour cent par an en Asie, en Afrique et en Amérique Latine – approximativement le double de la croissance des revenus dans les pays de l’OCDE. Ces chiffres ne suggèrent aucune réduction de la demande en produits alimentaires dans les grandes économies émergentes, bien au contraire. Exception faite du blé et des céréales secondaires, les conclusions de la FAO/OCDE indiquent que les pays non-OCDE consommeront une part bien plus importante de la production mondiale de produits alimentaires.

23. Les perspectives en ce qui concerne les biocombustibles sont moins évidentes. Les projections vont certainement dans le sens d’une tendance à la hausse pour la prochaine décennie, des tonnages importants de céréales étant consacrés à la fabrication d’éthanol et de biodiesel aux Etats-Unis, dans l’UE et au Canada. La croissance aura toutefois tendance à ralentir au cours des cinq prochaines années et le débat politique actuel sur le poids économique et en matière de changement climatique des programmes et objectifs actuels a poussé à reconsidérer l’allocation des subventions pour la production de biodiesel. Le Brésil est le seul pays dans lequel la production d'éthanol à partir de canne à sucre semble suivre une tendance continuelle à la hausse, pour atteindre quelque 550 milliards de litres par an d'ici 2016 (près de dix fois les seuils attendus aux Etats-Unis et dans l’UE). La suppression de pans entiers de la forêt amazonienne en faveur de cultures de biocombustibles suscite néanmoins une inquiétude croissante sur le plan de l'écologie et du changement climatique. Par contre, la production d'éthanol en Chine, majoritairement à partir de maïs, devrait ne pas dépasser 3,8 milliards de litres d'ici la même année. Une question reste sans réponse : la deuxième génération de biocombustibles à base de cellulose va-t-elle s’avérer économiquement viable ?

24. Le prix du pétrole semble être un facteur plus prévisible, bien qu’il se soit avéré par le passé que des événements inattendus peuvent faire disparaître la sagesse dont on peut faire preuve aujourd’hui en l’espace de quelques mois. En 2006, les analystes des questions pétrolières prédisaient un prix de 100 dollars US par baril et cela, à l’époque, avait été accueilli avec scepticisme. Les prévisions actuelles d’un prix équivalant au double de ce montant dans un avenir pas si lointain sont prises plus au sérieux. A l’instar des denrées alimentaires, la demande énergétique de la Chine et de l’Inde, en particulier, ne baissera pas. L’augmentation drastique des prix du pétrole brut ne repose pas pour autant sur un épuisement quelconque des réserves. S’il est vrai que de grandes quantités de pétrole sont encore enfouies dans le sol, le problème est d’investir dans la production – notamment en Russie – celle-ci ayant chuté à un niveau bien inférieur à celui de la croissance de la demande. Cela pourrait changer tout doucement, au même titre que la viabilité d’autres sources d'énergie. Il serait insensé de tabler pour le moment sur un retour des prix du pétrole à des niveaux d’il y a quelques années.

25. Stimuler une hausse des rendements agricoles est sans conteste un élément à prendre en compte dans l’ensemble des facteurs déterminant les futurs prix des produits de base. La concrétisation de cet objectif et son ampleur seront fonction des politiques gouvernementales mises en œuvre dans les pays plus pauvres, des financements (une priorité pour la Banque mondiale parmi d’autres agences) et de la forme que prendront les politiques commerciales internationales et les subventions dans les pays développés. L’étendue des plantations de cultures génétiquement modifiées plus productives à l’avenir sera un autre facteur déterminant.

26. Il est difficile de justifier les arguments en faveur d’un scénario reposant sur des prix bas dans le secteur alimentaire, du moins pour la prochaine décennie. Néanmoins, les prix seront très volatiles même s'ils ne baissent pas de manière substantielle ou durable. A l’instar des réserves qui affichent un niveau historiquement faible à l’heure actuelle, les taux de change – en particulier le dollar américain – devraient eux aussi enregistrer une certaine volatilité. La FAO formule l’observation suivante [note 11]:

« Cependant, ce qui différencie les événements récents par rapport au passé est le fait que les inventaires sont maintenus à des niveaux faibles (presque en réserve), ce qui rend les prix particulièrement sensibles à tout changement inattendu. En d’autres termes, il se peut que les marchés agricoles, et les cultures vivrières en particulier, traversent une période au cours de laquelle les stocks, surtout ceux des principaux pays exportateurs, ne joueraient plus leur rôle traditionnel d’amortisseur contre les fluctuations soudaines de la production et de la demande. Ce changement est apparu suite à la réduction des interventions des gouvernements associée à une politique générale davantage axée sur la libéralisation des marchés des produits agricoles. »

IV. La nourriture coûteuse consommée par une personne améliore les revenus agricoles d'une autre

27. La « crise alimentaire » n'est bien sûr pas un phénomène unique et universel. De nombreux pays, consommateurs, agriculteurs et commerçants ressentent la « crise » de diverses manières. Il ne s’agit pas d’une situation pleinement négative. Après tout, comme cela a déjà été souligné, les prix ne se rapprochent même pas des sommets historiques en termes réels. Les négociations de l'OMC ont longtemps reposé sur la nécessité d'inverser la longue tendance à la baisse des cours mondiaux des produits de base. C’est l’objectif essentiel que visent la suppression des subventions à l'exportation, la réduction du soutien interne aux agriculteurs dans les pays développés et l’ouverture des marchés. Il était préconisé d’empêcher les pays riches de continuer à exercer un dumping sur les produits agricoles sur les marchés mondiaux et d’aider les agriculteurs des économies plus pauvres à satisfaire la demande sur leur marché local et à commencer à exporter.

28. Cela n’est évidemment pas aussi simple et il y a eu une prise de conscience, du moins partielle, des complications. La décision de Marrakech sur les PMA et les PDINPA [note 12] est l’exemple le plus évident d’une telle prise de conscience même si – en tout cas pour certains observateurs – elle n’a jamais été appliquée pleinement ou avec conviction. L'Accord du Cycle d’Uruguay sur l'agriculture comporte d’autres éléments qui, dans les faits, sont autant de portes de sortie permettant d’éviter les répercussions éventuelles d’une limitation des subventions et de l’ouverture de marchés. Les paragraphes suivants illustrent à quel point les conséquences de la « crise » actuelle sont disparates.

29. La FAO étudie la situation dans 82 « pays à faible revenu et à déficit vivrier » (PFRDV), supérieurs en nombre aux membres de l’OMC au sein des groupes de PMA et de PDINPA [note 13] et comprenant la Chine et l'Inde. L’évaluation d’avril 2008 de la FAO suggère, dans le cas des PFRDV, une augmentation d’un pour cent de la production céréalière (pour atteindre 906,6 millions de tonnes) entre 2007 et 2008. Avec 82,5 millions de tonnes, il est estimé que les besoins d'importations céréalières du groupe sont marginalement inférieurs au cours des saisons 2007/2008 à ceux des saisons 2006/2007, l’aide alimentaire équivalant à 4,6 millions de tonnes de ce total. Il va sans dire que seule une faible part de ces besoins d'importations est satisfaite par l’aide alimentaire ; les acquisitions doivent pour la plupart être effectuées sur le marché commercial. Dès lors, du point de vue du coût des importations, la situation est catastrophique : il a été estimé que le coût des denrées importées vers ces pays a dans son ensemble augmenté pour passer d'un peu moins de 25 milliards de dollars US à près de 39 milliards de dollars US. Certains PDINPA, mais certainement pas tous, tirent parti de la dépréciation du dollar par rapport à leurs propres devises.

30. Qu’en est-il de l’impact sur la population pauvre des PMA ? Les prix élevés des produits alimentaires à l’échelle mondiale contribuent-ils ou empêchent-ils les agriculteurs locaux de parvenir à une viabilité commerciale et, s'ils facilitent les choses, cette aide est-elle plus importante que les répercussions plus vastes d’une augmentation des prix des denrées alimentaires dans les magasins ? Un rapport de recherche de la Banque mondiale a récemment essayé de clarifier ces questions [note 14]. Les auteurs se sont penchés sur neuf pays à faible revenu. Il n’est peut-être pas surprenant qu'ils aient constaté que l’augmentation de la pauvreté urbaine due à l’augmentation des prix des denrées alimentaires était généralement plus importante que celle des zones rurales. Ce constat valait également pour les écarts de pauvreté. Toutefois, dans la quasi-totalité des cas, la pauvreté s’est accrue dans tous les domaines et les niveaux de pauvreté nationaux, quant à eux, ont augmenté. (Une augmentation de 10 pour cent du cours du riz déclenche une hausse du taux de pauvreté du Cambodge (1 dollar US par jour) de 0,5 point de pourcentage ; une augmentation similaire des prix à l’importation des produits alimentaires étudiés rehausse le taux de pauvreté de 1,8 points de pourcentage à Madagascar et de 2,1 points de pourcentage au Nicaragua.) Tout en actualisant les estimations (fin mars 2008), les auteurs ont calculé approximativement une augmentation moyenne de 4,5 points de pourcentage des taux de pauvreté pour l'échantillon comportant neuf pays. Un tel résultat pourrait être traduit par une augmentation mondiale de 105 millions de personnes (sur 2,3 milliards) tombant sous le seuil de pauvreté consécutivement à la hausse des prix des denrées alimentaires dans le monde. Bien sûr, ce résultat serait probablement compensé dans une large mesure par la plus grande richesse des communautés d'agriculteurs ailleurs – en particulier ceux participant aux exportations. Mais cela ne constituerait en rien une compensation pour les plus pauvres.

31. Pour les autres pays fortement dépendants des intrants importés pour la production agricole, la situation est évidemment inquiétante. Des carburants, engrais, semences et autres produits chimiques agricoles plus onéreux ne font que grever les coûts de production, lesquels sont répercutés sur les consommateurs locaux ou les prix à l'exportation.

32. Des rapports d’actualité suggèrent en outre que les pays dont les secteurs agricoles visent quasi entièrement à satisfaire la demande d’exportation seront exposés à des difficultés. Les producteurs sont souvent tenus par des contrats d’approvisionnement à long terme avec des négociants, des grossistes et des groupes de détaillants européens, asiatiques ou américains. Des tels contrats s’avèrent rentables et les agriculteurs feront évidemment tout pour ne pas les mettre en danger en ne les honorant pas. Qu’il s’agisse de l’Argentine, de l’Egypte (un important exportateur de riz et également un PDINPA), de l’Ukraine, du Kazakhstan ou de l’Indonésie entre autres, les gouvernements sont incités à veiller à ce que leurs marchés nationaux soient approvisionnés et ont instauré des interdictions ainsi que des taxes à l’exportation en plus de mesures de contrôle des prix (voir ci-dessous).

33. Les pays en développement ne sont évidemment pas les seuls à ressentir l'impact des cours élevés des denrées alimentaires. Si les économies de l’OCDE jouissent dans une large mesure d’une sécurité alimentaire, les consommateurs sont frustrés, voire furieux, à la vue des prix qu'ils doivent désormais débourser pour le pain, les pâtes, le riz et d'autres produits de base, qui reflètent les difficultés d’approvisionnement généralisées. Comme indiqué ci-dessous, cela a incité les gouvernements à baisser temporairement les droits à l'importation, ce qui, dans le même temps, a déplacé les contraintes au niveau du prix/de l'approvisionnement. Malheureusement pour l’OMC, la frustration des consommateurs des pays développés ne se traduit pas par une demande de réforme de la politique agricole, en particulier en ce qui concerne le soutien interne pour les agriculteurs.

34. Qui plus est, les positions de négociation de certains membres avancés de l’OMC tributaires des importations – tels que le Japon, la Suisse et la Corée – sont encore partiellement dictées par des préoccupations en matière de sécurité alimentaire sur le long terme, la nécessité de protéger un secteur agricole non concurrentiel et de s'assurer que les agriculteurs continuent à travailler la terre. Le Japon en particulier a déjà connu un recul des niveaux d’autonomie agricole pour finalement être frappé par de graves pénuries d’approvisionnement en produits alimentaires de base. En 1973, les Etats-Unis ont interdit les exportations de fèv es d e soja, nuisant ainsi sérieusement à l'industrie de transformation et aux consommateurs de soja au Japon. L’année suivante, un rapport de la Commission trilatérale [note 15] formulait l’observation suivante :

« Les Etats-Unis se sont efforcés des années durant de développer leurs marchés agricoles en Europe et au Japon afin de pouvoir équilibrer leurs paiements, la fève de soja comptant parmi les produits utilisés comme fers de lance de la campagne. Toutefois, en 1973, une soudaine pénurie aux Etats-Unis a débouché sur une interdiction des exportations, pour augmenter les approvisionnements et faire baisser les prix en Amérique, ce qui a aggravé les problèmes de pénurie et d'inflation dans certains pays importateurs de soja, qui ont dû ainsi porter le fardeau de cette crise. Les problèmes de pénurie venant désormais s'ajouter à ceux liés à l'abondance, ce type de réaction autarcique pourrait largement prendre le pas. »

V. Les réponses politiques à court-terme

35. Les gouvernements ont réagi de manière conventionnelle aux pénuries et pics des prix enregistrés ces deux dernières années ainsi qu’à la situation plus grave des premiers mois de 2008. Premièrement, les tarifs à l'importation ont baissé et les contingents ont été rehaussés voire supprimés pour essayer de garantir les approvisionnements et réduire les prix dans les magasins (comme en Arabie Saoudite, en Bolivie, au Brésil, en Corée du Sud, en Côte d’Ivoire, en Egypte, en Equateur, au Guatemala, au Honduras, en Indonésie, au Maroc, au Mexique, en Mongolie, au Nicaragua, au Niger, au Pérou, en Russie, au Salvador, en Tanzanie, en Turquie et dans l’UE.)

36. Deuxièmement, les producteurs ont instauré des interdictions, restrictions et taxes à l’exportation afin d'allouer une plus grande part de la production nationale à la consommation intérieure (comme en Argentine, au Cambodge, en Chine, en Egypte, en Ethiopie, en Guinée, en Inde, en Indonésie, au Kazakhstan, au Malawi, au Pakistan, en Russie, en Serbie, en Tanzanie, en Ukraine, au Vietnam et en Zambie).

37. Troisièmement, des contrôles directs des prix ont été imposés pour le pain, la farine, le riz ainsi que d'autres denrées alimentaires de base ; dans certains cas, une assistance alimentaire supplémentaire a été apportée aux consommateurs pauvres (comme en Afrique du Sud, au Bénin, en Chine, en Egypte, aux Etats-Unis, en Ethiopie, en Indonésie, au Libéria, en Malaisie, au Mexique, au Pakistan, au Pérou, en Russie, au Sénégal, et en Ukraine).

38. Quatrièmement, des stocks nationaux sont vendus à des prix subventionnés sur des marchés locaux (comme au Cambodge, en Chine, aux Philippines, en Russie et en Thaïlande). Certains gouvernements ont pris des mesures destinées à reconstituer les stocks (comme en Inde, en Malaisie et au Pakistan).

39. Cinquièmement, des subventions supplémentaires sont octroyées pour stimuler la production nationale de denrées alimentaires (comme en Argentine, en Chine, au Malawi, au Mexique et en Zambie).

40. Les réponses internationales sont évidemment partagées entre la nécessité d’instaurer des mesures d’urgence (notamment par le biais du Programme alimentaire mondial (PAM) si cela peut permettre de sécuriser les approvisionnements nécessaires) et des initiatives à plus long terme à mettre en œuvre notamment au moyen d'opérations de financement par des institutions multilatérales et régionales. La Banque mondiale s'efforce de lancer un « New Deal en matière de politique alimentaire mondiale », prévoyant un financement des besoins immédiats du PAM par des donateurs à hauteur de 755 millions de dollars US et privilégiant des mesures de développement agricole. Le FMI s’est déclaré prêt à épauler financièrement les pays exposés à une explosion des prix des produits alimentaires et de la facture des importations. La FAO a lancé des initiatives pluridimensionnelles pour développer la sécurité alimentaire, notamment en mettant à disposition des pays pauvres des graines, engrais et aliments pour animaux à des coûts abordables.

VI. Quel rôle les échanges pourront-ils jouer pour réagir à la crise alimentaire ?

41. Le commerce ne joue qu’un rôle mineur dans l’activité agricole mondiale. Sur le commerce total des marchandises, sa part n’a cessé de chuter – de 11,5 pour cent en 1985 à 6,4 pour cent en 2004 [note 16]. Selon les statistiques du département de l'Agriculture des Etats-Unis, un sixième seulement de la production (et de la consommation) mondiale de blé a été exporté en 2006, une proportion relativement élevée par rapport aux autres produits de base. Ainsi, au cours de la même année, seuls 28 millions de tonnes de riz ont été commercialisés dans le monde pour satisfaire une consommation mondiale totale de 413 millions de tonnes – à savoir moins de 7 pour cent. Les exportations de bœuf et de porc n’ont représenté que 8 pour cent de la consommation alors que 20 pour cent de la production de graines oléagineuses ont été commercialisés. Les pays de l’OCDE sont toujours en tête des échanges de produits agricoles mais les nations du G20 telles que le Brésil [note 17], la Chine et le Mexique remontent dans le classement.

42. Davantage de pays sont désormais engagés dans le commerce international de produits alimentaires – plus de 130, alors qu’ils n’étaient que 90 en 1985. Toutefois, un peu plus de la moitié de ces fournisseurs sont constamment restés présents sur le marché pendant une période prolongée. Il convient par ailleurs de préciser qu’entre 1985 et 2004, pour ce qui est des flux de produits horticoles, des produits semis-traités et transformés, la part des produits agricoles en vrac dans le commerce mondial a chuté. Le commerce de produits transformés (en valeur) a aisément surclassé les produits non transformés ou semi-traités.

43. Ces chiffres laissent entendre que la plupart des pays – à quelques exceptions notables près – dépendent encore de leurs propres agriculteurs pour nourrir leur population, du moins en ce qui concerne les denrées alimentaires de base. D’un autre côté, au gré de l’augmentation de la richesse mondiale, davantage de pays peuvent se permettre d’acheter à l’étranger des produits saisonniers, semi-traités et traités supplémentaires. En termes de politique commerciale, la question est de savoir s'il s'agit de continuer à répondre aux besoins alimentaires de base localement – complétés par des importations marginales – ou si le système commercial peut procurer la confiance et la sécurité d’approvisionnement qui permettraient à plusieurs pays de placer leur confiance dans des marchés ouverts et une réduction des subventions agricoles nationales. Telle est la question primordiale soulevée par les négociations de Doha et dont la crise alimentaire ne fait qu'asseoir l’importance.

VII. Analyse de la crise sous la loupe de l’OMC / Doha

44. Même le Directeur général de l’OMC, M. Pascal Lamy, a concédé en public que les négociations de Doha ne proposaient aucune réponse à court terme à la crise alimentaire actuelle. Aucune concession ni changement de règles ne fera grande différence, en particulier compte tenu de la longue période – disons 18 mois, au mieux – avant même le début de la mise en œuvre. Toutefois, les négociations de Doha, voire l’OMC sous sa forme actuelle, renferment-ils le potentiel nécessaire pour une réaction sur le plan de la politique commerciale multilatérale ? A en croire M. Lamy et d’autres responsables d’agences internationales – pour ne pas mentionner plusieurs ministres du commerce de premier plan – c’est bien le cas. La question est pertinente puisque peu d’accords commerciaux régionaux et bilatéraux comportent des dispositions de fond sur le commerce agricole, qu’il s’agisse de l’accès aux marchés ou du soutien interne.

A. Interdictions et taxes à l’exportation

45. Pour la crise actuelle, la solution clé en matière de politique commerciale – qui a eu le plus d’impact sur les pays importateurs et les consommateurs – a probablement été de recourir à des interdictions, des restrictions et des taxes en matière d'exportation. Ces pratiques sont dans une large mesure la chasse gardée de l’OMC et une zone floue (jusqu’à présent) des négociations de Doha. L’article 12 de la Accord sur l’Agriculture (AA) est basé sur l’article XI.2 a) qui permet :

« des prohibitions ou restrictions à l'exportation appliquées temporairement pour prévenir une situation critique due à une pénurie de produits alimentaires ou d'autres produits essentiels pour la partie contractante exportatrice, ou pour remédier à cette situation ».

46. L’AA demande que les membres instaurant de telles mesures prennent « dûment en considération » leurs répercussions sur la sécurité alimentaire des membres importateurs et en avisent par écrit (« dans la mesure du possible ») le Comité de l’agriculture. A moins qu’il ne s'agisse d'exportateurs nets de produits alimentaires, la disposition ne s'applique pas aux membres en développement. Dans tous les cas, les exigences ne veulent pas dire grand-chose et ne sont en général pas respectées.

47. Le Japon et la Suisse ont récemment déposé une proposition dans le cadre du processus de Doha [note 18] qui donnerait plus de poids aux dispositions actuelles. Toute nouvelle mesure serait « limitée dans la mesure strictement nécessaire » ; une notification préalable serait obligatoire comme le serait une consultation avec d’autres membres de l’OMC ayant un « intérêt substantiel » en tant qu’importateurs. Si les consultations n'aboutissent pas en l’espace de 60 jours, un comité permanent d’experts rendrait un jugement contraignant sur la mesure, lequel ne serait pas mis en œuvre sans les consultations et le jugement des experts.

48. Une précédente proposition du G-20 a servi de base aux dispositions reprises dans les textes du projet de modalités de février/mai [note 19] du Président du Comité de l’agriculture. Elle exige une notification, mais uniquement dans un délai de 90 jours suivant l’entrée en vigueur de la mesure. Elle impose par ailleurs des limites dans le temps pour les mesures restant effectives. Il va sans dire qu'il existe une proposition bien plus faible que celle de la Suisse et du Japon, tous deux de grands importateurs de denrées alimentaires confrontés à des préoccupations importantes en matière de sécurité alimentaire.

49. Un résultat de Doha significatif dans ce domaine serait une aide précieuse pour d’éventuelles crises à l’avenir. Trois des plus importants exportateurs de denrées alimentaires (et d’énergie) au monde – l’Ukraine, la Russie et le Kazakhstan – ont accédé ou devraient accéder sous peu à l’OMC. Ils ont tous une propension à instaurer des mesures d'exportation susceptibles d’avoir de sérieuses incidences sur les approvisionnements et la sécurité des denrées alimentaires/de l’énergie dans d’autres pays membres de l’OMC.

B. Accès aux marchés

50. Si l’accès aux marchés est sans doute au cœur des négociations de Doha et, dans les faits, de l’OMC elle-même, il s’agit du domaine politique présentant le moins de clarté dans toutes les considérations relatives à la crise alimentaire actuelle. Insister de façon monotone sur le fait que l’ouverture des marchés occasionne inévitablement un meilleur approvisionnement et des prix mondiaux moins élevés est inutile pour les membres de l'OMC qui se retrouvent dans des situations d'approvisionnement, de production ou de commerce très changeantes. Il n’est pas plus utile pour les négociateurs commerciaux américains de souligner qu’une diminution des droits de douane est la solution que pour les hommes politiques européens [note 20] d’affirmer que les pays en développement feraient bien d’adopter les principes de la politique agricole commune (PAC) de l'UE. Cela est tout bonnement égocentrique. Qui plus est, les suggestions selon lesquelles les meilleurs intérêts en matière de production agricole locale dans les pays en développement sont servis par le maintien des droits de douane aux nivea ux consoli dés les plus élevés possibles – afin de préserver un « espace politique » pour l'avenir – auront probablement pour conséquence de déboucher uniquement sur une production inefficace, des prix élevés pour les consommateurs locaux, une insécurité en matière d'approvisionnement et, pour ceux désireux d'exporter, une faible compétitivité intenable sur les marchés mondiaux.

51. Comme noté ci-dessus, beaucoup de nations pauvres ont temporairement réduit les droits d’importation afin de garantir l’approvisionnement ainsi que des prix intérieurs plus bas dans le cadre de la crise actuelle. Ces réponses « d’urgence » pourraient devenir permanentes si, comme on peut s’y attendre, les prix des produits de base restent aux niveaux actuels ou dans leur voisinage. Dans le même temps, cela signifie que les gouvernements aux budgets serrés perdront des recettes et qu’ils auront plus de mal à affecter des ressources au développement de capacités agricoles locales. Par ailleurs, les investissements du secteur privé pour les exploitations agricoles devraient probablement stagner en l’absence de certaines garanties d’une future protection tarifaire (même si une telle protection n'avoisine pas les niveaux antérieurs à la crise). Les flux d’aide pourraient bien sûr être augmentés afin de faciliter le développement agricole, mais ils ne permettront pas à eux seuls de garantir la viabilité commerciale sur le long terme.

52. Par conséquent, les pays en développement devront à nouveau s'efforcer de trouver l'équilibre le plus approprié au niveau des politiques tarifaires applicables aux produits alimentaires de base et aux produits industriels, tels que les engrais et les machines, servant d'intrants dans la production agricole. Pour les pays en développement auxquels elles s'appliquent, cela rend les négociations de Doha sur les produits spéciaux et les produits sensibles ainsi que le mécanisme de sauvegarde spéciale particulièrement pertinents. Toutefois, il pourrait également être soulevé qu'il convient plutôt d'étudier l'impact de ces dispositions à la lumière du nouveau contexte d’approvisionnement/des prix. Pour les produits relevant de l’AMNA – à savoir la plupart des intrants agricoles – les membres de l’OMC peuvent réduire les tarifs de manière autonome lorsqu'ils jugent cela approprié ou recourir au processus de Doha pour prendre des engagements qui instaureront un climat de confiance pour les investissements dans leurs secteurs agricoles. A l’instar du dossier agricole, les négociations actuelles relatives à l’AMNA se sont basées sur l'environnement économique d’il y a plusieurs années ; celui-ci n’est plus d'actualité et ne devrait plus exister dans un avenir proche. Ces considérations pourraient être perçues comme un argument plaidant pour un report de la conclusion des négociations de Doha, sans vouloir la précipiter.

53. Tout accord relatif à l’accès aux marchés dans le cadre de Doha – de l’aveu général improbable dans les circonstances actuelles – pourrait avoir des répercussions importantes sur la crise des produits agricoles de base en bien des manières. L'UE et les Etats-Unis consentiront-ils par exemple à réduire leur protection tarifaire en faveur des producteurs de biocombustibles nationaux ? Compte tenu des subventions élevées que ces deux protagonistes majeurs ont allouées au développement et à la production de biodiesel et d’éthanol au niveau national, cela semble improbable. Dans tous les cas, la situation n’est pas facile, même maintenant, au regard de la classification différenciée et complexe des biocombustibles dans le Système harmonisé (SH) [note 21]. L’éthanol est clairement catégorisé comme un produit agricole au chapitre 22 du SH alors qu’au chapitre 38, le biodiesel est un produit industriel. Il n’y a pas beaucoup de logique derrière tout cela étant donné que les deux produits ont la même finalité et que l’éthanol est normalement mélangé à de l’essence – un produit industriel indéniable – pour servir de carburant. Néanmoins, les négociations agricoles continuent de traiter de la question de l’éthanol et les producteurs pourraient être protégés par un traitement des produits sensibles et des réductions relativement modérées. Les tarifs du biodiesel, particulièrement élevés dans certains pays de l’OCDE, seraient normalement pris en charge dans le cadre du dossier de l’AMNA. En principe, les deux produits pourraient être inclus dans tout accord sur les biens environnementaux même si ces négociations ne sont pas suffisamment avancées pour savoir en quoi – le cas échéant – elles concorderont avec l’agriculture et l’AMNA. Le Brésil, le plus important demandeur d’une réduction des droits sur l’éthanol, ne devra donc probablement pas se satisfaire d'un accord de Doha actuellement prévisible.

C. Soutien interne

54. En ce qui concerne l’accès aux marchés, les conséquences d'un retour en arrière du soutien interne aux agriculteurs des pays développés sur base des prix et de la disponibilité des denrées alimentaires à l’échelle internationale ne sont pas du tout claires ; il n’existe du moins aucune évaluation tenant compte de l'ensemble des membres de l'OMC, de tous les exportateurs agricoles des pays en développement voire de tous les pays importateurs nets de produits alimentaires. Qui plus est, même lorsqu’un membre de l’OMC est susceptible de tirer globalement parti des engagements de Doha dans ce domaine, l'impact sur des secteurs de produits individuels pourrait sensiblement varier. La simple notion selon laquelle une baisse des subventions pour les produits agricoles en général au sein des pays de l’OCDE servira en général à stimuler l’agriculture locale dans les pays en développement est, pour le moins, discutable. (Le cas du soutien à l’exportation est examiné ci-dessous.) Cela ne veut pas dire que les opportunités en matière d’exportation des pays en développement concurrentiels ne seront pas stimulées. Il s’agit simplement d’un constat soulignant que la capacité des agriculteurs locaux à produire pour satisfaire les besoins alimentaires de base d’une population locale d’une nation pauvre en ressources ou moins développée sur le plan agricole ne devrait pas être influencée grandement et négativement par un soutien gouvernemental en faveur des revenus agricoles dans les économies industrialisées.

55. La question la plus pratique et concrète de cette partie des négociations de Doha sur le renforcement des capacités agricoles des pays pauvres est la boîte verte. Dans cette catégorie, les négociations sur une annexe 2 modifiée [note 22] de l’AA semblent couvrir de manière exhaustive la plupart voire la totalité des mesures susceptibles d’être appliquées pour développer l'agriculture intérieure. Le texte le plus récent du projet de modalités complète les dispositions initiales du Cycle de Doha pour les pays en développement portant sur : les services gouvernementaux généraux pour le développement rural, la réforme agraire, les infrastructures, etc. ; la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire ; les opérations de secours en cas de catastrophes ; les programmes d’assurance-récolte et les programmes d’aide régionale.

56. Une fois encore, les répercussions éventuelles du projet de modalités actuel en matière de soutien interne pour les biocombustibles s'avèrent problématiques, en partie en raison de la classification et des intérêts politiques au sein des principales économies développées. Il est incontestable que le niveau de soutien interne est élevé, notamment au sein de l'UE et aux Etats-Unis (voir ci-dessus) ; la loi américaine sur l’agriculture récemment promulguée est particulièrement généreuse, accordant aux agriculteurs les moyens de concrétiser des objectifs ambitieux en matière de mélange de combustibles. L’UE a basé la majeure partie de sa réforme de la PAC sur des incitations visant à amener les agriculteurs à délaisser la production de produits alimentaires pour se consacrer à des cultures de biocombustibles ; cela a permis, entre autres, de réduire les stocks de denrées alimentaires et d’accommoder la production agricole de nouveaux Etats membres. L'industrie de l’éthanol au Brésil a été mise sur pied grâce à un important programme d’octroi de subventions. Toutefois, cela tient du passé et cette industrie est désormais très compétitive. Elle a par ailleurs cessé de toucher les subventions élevées qu'elle percevait par le passé.

57. Comme noté ci-dessus, les aspects économiques de la production de biocombustibles de l’UE/des Etats-Unis sont désormais sérieusement remis en question. Toutefois, l’OMC ne devrait pas insuffler une approche plus cohérente et disciplinée, du moins à court terme. La question de la classification entre les produits relevant de l'AMNA et les produits agricoles éludera probablement celle de l'applicabilité des engagements de réduction de la MGS par le biais de Doha. L’acceptabilité ou la possibilité de certains de ces programmes de donner lieu à une action dans le cadre de l’Accord sur les subventions de l’OMC doit encore être testée, comme l’a été leur pertinence par rapport à la couverture de la boîte bleue. Les membres hésitent entre l’ouverture d’enquêtes en matière de droits compensateurs ou d’antidumping, ou même des défis pleine échelle en matière de règlement des différends de l’OMC, en ce qui concerne les subventions accordées pour les biocombustibles. Pour l'instant du moins, il semble improbable que l'accès aux biocombustibles et les questions de soutien puissent être négociés spécifiquement dans le cadre du processus de Doha.

D. Soutien aux exportations

i. Subventions à l'exportation

58. La suppression des subventions à l’exportation concernera principalement l’UE. Néanmoins, exception faite du sucre, Bruxelles a moins utilisé les subventions à l’exportation au cours de la dernière décennie et surtout ces deux dernières années étant donné que les prix mondiaux élevés les ont rendues inutiles. A la fin du premier semestre 2007, la Commission européenne a supprimé toutes les subventions à l’exportation pour les produits laitiers.

59. Les projections de prix pour les prochaines années laissent entendre que les besoins en subventions à l'exportation ne devraient pas augmenter beaucoup au cours de la période précédant leur suppression au sein de l’OMC. Ce changement dans le paysage commercial devrait faciliter le développement de l’agriculture locale dans de nombreux pays en développement pour lesquels, par le passé, les importations fortement subsidiées (« faisant l’objet d’un dumping ») ont nuit à la position concurrentielle des producteurs locaux. Evidemment, cela peut poser des problèmes aux PDINPA (voir ci-dessous) même s’ils auront déjà accusé le coup des répercussions majeures.

ii. Programmes de crédit, d’assurance et de garanties à l'exportation

60. Le mandat de Doha vise au départ à doter ces opérations d’une base financière commerciale et donc à éliminer leur effet de distorsion sur le commerce international. Dans la mesure où elles supprimeront les produits agricoles « subventionnés » des marchés internationaux, ces dispositions devraient empêcher de nuire à la position concurrentielle des agriculteurs locaux et stimuler la production nationale au sein des pays en développement importateurs. Si les PMA et les PDINPA financent eux-mêmes les importations de produits alimentaires de base nécessaires en recourant à de tels programmes, des conditions spéciales leur seront accordées. Par conséquent, le paragraphe 5 de l’annexe J du projet de modalités agricoles [note 23] autorise une période de remboursement comprise entre 360 et 540 jours – au lieu des 180 jours accordés aux pays en développement après trois ans de mise en œuvre des dispositions générales. Dans des « circonstances très exceptionnelles qui empêchent de financer des niveaux normaux d'importations commerciales de produits alimentaires de base » ou pour l’accès à des prêts par des institutions financières, une prolongation supplémentaire peut être accordée à des fins humanitaires pour les produits alimentaires de base.

iii. Entreprises commerciales d’Etat exportatrices

61. L’annexe K du projet de modalités entend axer les activités des entreprises commerciales d’Etat exportatrices sur des opérations purement commerciales et notamment – bien que cela reste un point de discorde – la suppression de leurs pouvoirs monopolistiques d'ici 2013. Alors qu’il ne serait pas bon d'exagérer l'impact potentiel sur les prix mondiaux, la suppression des privilèges en matière de financement et la garantie des pouvoirs publics contre les pertes en faveur des entreprises commerciales d’Etat devraient contribuer modérément à la position concurrentielle des agriculteurs locaux dans certains pays importateurs.

iv. Aide alimentaire internationale

62. Pour les pays les plus sérieusement touchés par la crise alimentaire, les disciplines proposées dans les négociations de Doha en matière d’aide alimentaire sont probablement, du moins en principe, les principaux éléments du pilier du soutien aux exportations. Puisque les prix mondiaux dépendent de la relation entre l'offre et la demande, et que cette dernière surpasse actuellement l'offre, il devrait en résulter qu'avec ou sans les disciplines de l'OMC, beaucoup moins de denrées alimentaires qu’auparavant pourront être données ou achetées à des fins d’aide. Les chiffrent en attestent. Selon le PAM [note 24], l’aide alimentaire mondiale a chuté de 15 pour cent en 2007 pour atteindre 5,9 millions de tonnes, le niveau le plus bas depuis 1961 – l’année au cours de laquelle des statistiques d'aide alimentaire raisonnablement fiables ont été enregistrées pour la première fois. Les livraisons ont baissé quasiment continuellement depuis 1999, année durant laquelle elles atteignaient 15 millions de tonnes.

63. Les nouvelles règles de l’OMC seront-elles une aide ou une entrave ? A l’instar des autres éléments du pilier du soutien aux exportations des négociations de Doha, il s’agit d'instaurer une discipline dans le cadre des pratiques liées à l'aide alimentaire afin de garantir qu'elles n'aient aucun effet de distorsion du commerce international. Dès lors, l’annexe L du projet de modalités expose des conditions strictes ciblant, en grande partie, la tradition américaine consistant à faire envoyer une aide alimentaire en nature par ses propres producteurs, lesquels sont payés pour leurs cultures par des fonds du gouvernement fédéral. La majeure partie des autres fournisseurs d’aide alimentaire – notamment l’UE – proposent des dons en espèces ou des prêts, la nourriture étant achetée dans ou près des pays vers lesquels l’aide est dirigée. Les nouvelles disciplines entendent garantir que l'aide alimentaire fournie tient compte des conditions des marchés locaux pour des produits similaires (paragraphe 3) et qu’elle n’est pas nuisible pour les producteurs régionaux ou locaux.

64. Les paragraphes 6 à 10 du texte sur les modalités relatives à l’aide alimentaire permettent de passer outre, dans une certaine mesure, certaines disciplines générales en cas de « situations d’urgence ». Un accès à la « catégorie sûre » serait possible – sur base d’évaluations et de déclarations d'autorités et d’institutions internationales – pendant 3 mois, période au cours de laquelle les procédures de règlements des différends seraient interdites. Une prorogation de la période de base est envisageable lorsqu’une évaluation des besoins supplémentaire le justifie. Toutefois, on peut difficilement déterminer la place qu’occuperont les urgences à long terme résultant de hausses durables des prix des produits de base et des pénuries.

65. D’un autre côté, si l’aide alimentaire est très limitée – par exemple en raison d'une réaffectation de la production en faveur des biocombustibles, de mauvaises récoltes pour les principaux producteurs ou de budgets étriqués chez les principaux pays donateurs – les disciplines de l’OMC perdent tout leur pertinence. Le Sommet mondial sur la sécurité alimentaire de Rome en juin a plaidé pour la mise à disposition de ressources suffisantes pour les agences internationales et pour des engagements par les donateurs de répondre aux demandes d’assistance des pays touchés par la crise actuelle. Il reste à voir si cela apportera ou non de nouvelles ressources – considérées comme distinctes des ressources mieux structurées. Il est à noter par exemple qu'en début d'année, le président Bush a proposé au Congrès américain d'acheter près de 25 pour cent de l'aide alimentaire directement auprès d'agriculteurs des pays en développement, allant ainsi à contre-courant de la tradition américaine consistant à apporter une aide quasi exclusivement en nature. Cela aurait été un geste dans le sens des modalités de Doha proposées. L’initiative a été refusée par le Congrès.

66. Il pourrait être avancé que le projet de règles sur l’aide alimentaire a été basé sur des préoccupations commerciales datant d'une époque différente de celle que nous traversons actuellement. Il sera précieux si nous sommes de nouveau confrontés à un tel environnement commercial. Entre-temps, et tout particulièrement si la conclusion des négociations de Doha est retardée, comme cela semble probable, les délégations auraient tout intérêt à reconsidérer leurs intérêts dans ce dossier.

v. Pays en développement importateurs nets de produits alimentaires (PDINPA)

67. Les PDINPA feront naturellement partie des groupes affichant un vif intérêt. La décision du Cycle d'Uruguay sur les éventuelles répercussions négatives des réformes et des engagements de l’AA sur les PMA et PDINPA a cherché à fournir un filet de sécurité dans le cas où ces pays seraient confrontés à des difficultés financières et des pénuries en matière d'aide alimentaire. De telles difficultés n’ont pas véritablement été rencontrées au cours de la décennie consécutive à la fin du Cycle de Doha. Les réductions drastiques de l’aide alimentaire sont désormais le fruit non pas des réformes du Cycle d'Uruguay, mais de facteurs bien différents. La décision fournit néanmoins une base pour une réponse.

68. Les institutions internationales – et notamment la Banque mondiale, le FMI et la FAO – reconnaissent que le financement des importations de denrées alimentaires de base et le renforcement des capacités agricoles sont les deux axes essentiels d’une réponse à la crise actuelle. C’est ce que vise la Déclaration de Rome et plus particulièrement la balance des paiements et/ou le soutien budgétaire pour les pays à faible revenu important des produits alimentaires, afin de faciliter leur ajustement à des prix plus élevés des produits alimentaires. L’Aide pour le commerce est considérée comme une « composante précieuse » des négociations de Doha pour renforcer les capacités commerciales des pays en développement. Certains observateurs continuent néanmoins de penser qu'une facilité de financement respectant les termes de la Décision du Cycle d'Uruguay s'impose ; d’autant plus que compte tenu de l'absence prolongée d'approvisionnements adéquats en aide alimentaire, les pays plus pauvres n'ont pas d'autre option que le marché commercial. Dans le cadre des travaux entrepris par la FAO et la CNUCED, il a été proposé de mettre sur pied une Facilité de financement des importations alimentaires (FFIA) [note 25] qui octroierait des garanties de crédit – sur base de conditions en apparence commerciales – à des agents/commerçants des PMA et des PDINPA afin de couvrir le coût de frais d'importations de produits alimentaires excessivement élevés.

E. Facilitation des échanges

69. Une telle mesure pourrait effectivement être appréciable indépendamment du fait que les prix alimentaires restent élevés ou non. Cependant, comme l’indique la Déclaration de Rome, la meilleure solution est avant tout de veiller à une augmentation de la production de denrées alimentaires au niveau local, avec davantage d'efficacité. Cela prendra du temps, surtout dans les pays où les secteurs agricoles sont sous-développés et affichent de mauvais résultats. Dans ces pays, le coût des intrants, les piètres infrastructures et les fardeaux administratifs constituent normalement une lourde charge pour la compétitivité – concernant les exportations et, en particulier en présence d’importations bon marché, l’approvisionnement du marché local.

70. Vu sous cet angle, il est difficile de ne pas conclure que la facilitation des échanges est la réponse à long terme la plus importante à la crise alimentaire dans le cadre du mandat de Doha. L’accent a peut-être toujours été mis sur la valeur d’un accord de FC pour le développement de la capacité d’exportation, mais, dans la réalité, les dispositions envisagées dans le cadre actuel sont tout aussi valables pour les agriculteurs cherchant surtout à répondre à la demande locale du marché sur une base aussi concurrentielle que possible. Ainsi, la capacité à accéder rapidement à des engrais, des semences, des machines et des pièces détachées importés, avec un minimum de frais administratifs artificiellement ou inutilement gonflés, peut faire une grande différence au niveau de la satisfaction de cette demande. Le potentiel d’utilisation de l’aide liée à la facilitation des échanges et du financement de l’Aide pour le commerce afin d’améliorer les infrastructures de transport de base pourrait inciter les agriculteurs à faire davantage d’efforts pour mettre rapidement et efficacement sur le marché les produits agricoles et le bétail. Dans les circonstances actuelles, il est sans doute secondaire de savoir si de telles améliorations conduisent à l’ouverture des perspectives d’exportation.

71. L’accord de facilitation des échanges de l’OMC [note 26] serait pour les gouvernements l’occasion idéale de prendre les engagements nécessaires à l’amélioration d’aspects fondamentaux de la compétitivité agricole nationale et de la production, de le faire dans toute l’étendue des exigences applicables aux ressources humaines, aux technologies, aux infrastructures et à l’administration, et d’avoir accès à une assistance technique et à des financements importants.

F. Nouvelles accessions à l’OMC

72. Il est bon de ne pas perdre de vue que deux des pays négociant actuellement leur accession à l’OMC, aux côtés de l’Ukraine qui vient d’y accéder, figurent parmi les plus grands producteurs et exportateurs de céréales. La Russie et le Kazakhstan sont des pourvoyeurs majeurs de blé (comptant parmi les cinq principaux exportateurs à l’échelle mondiale en 2004) tandis que l’Ukraine exporte tant du blé que de l’orge (3 e du classement en 2004) [note 27]. Ils jouissent chacun d’un énorme potentiel de développement de la production et des exportations. La Russie est par ailleurs le plus important fournisseur au monde de gaz naturel et le plus grand producteur et exportateur de pétrole – derrière l’Arabie saoudite – capable de prendre la tête du secteur pétrolier à l’échelle internationale. (La Russie dispose en outre des plus vastes réserves de charbon au monde) [note 28].

73. Par conséquent, ces trois nouveaux membres potentiels auront la possibilité de contrôler entre eux les éléments clés de l’équation prix alimentaires/approvisionnement. Cela explique le soin accordé à la dernière phase des négociations avec la Russie et la nervosité de certains membres actuels à l’égard de la sécurité de l’approvisionnement dans le secteur énergétique.

Acronymes

Note 1 : Terminologie officielle de l’OMC : « catégorie ». (retour au texte)

Note 2 : Cf. Perspectives agricoles de l’OCDE et de la FAO 2007-2016. (Une nouvelle version est sortie pour la période 2008-2017 au moment de la finalisation de ce document, mais ses conclusions et principales projections ont peu changé). (retour au texte)

Note 3 : Campagnes de commercialisation. (retour au texte)

Note 4 : Cf. « Perspectives de récoltes et situation alimentaire » - n°2, FAO, avril 2008. (retour au texte)

Note 5 : Cf. “Food Price Inflation: Causes and Impacts”, Services de recherche du Congrès, avril 2008. (retour au texte)

Note 6 : Cf. “Biofuels - Is the Cure Worse than the Disease?”, Secrétariat de l’OCDE, septembre 2007. (retour au texte)

Note 7: Cf. “Biofuels at what cost ? Government support for ethanol and biodiesel in the European Union”, International Institute for Sustainable Development, octobre 2007. (retour au texte)

Note 8 : Rabobank et l’International Grains Council, avril 2008. (retour au texte)

Note 9 : Cf. Commodity Price Data (Pink Sheet), Banque mondiale. (retour au texte)

Note 10 : Cf. “Food Prices and Inflation in Developing Asia”, Banque asiatique de développement, avril 2008. (retour au texte)

Note 11 : Cf. « Prix élevés et volatilité des produits agricoles », Perspectives de l’alimentation de la FAO – Analyse des marchés mondiaux, novembre 2007. (retour au texte)

Note 12 : Cf. « Décision sur les mesures concernant les effets négatifs possibles du programme de réforme sur les pays les moins avancés et les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires ». (retour au texte)

Note 13 : L’OMC a répertorié 19 PDINPA. Quelque 31 PMA sont des membres de l’OMC et dix autres cherchent à y accéder. (retour au texte)

Note 14 : Cf. “Implications of Higher Global Food Prices for Poverty in Low-Income Countries”, Maros Ivanic et Will Martin, Banque mondiale, document de travail n°4594, avril 2008. (retour au texte)

Note 15 : Cf. “The Crisis of International Cooperation”, la Commission trilatérale, 1974. La Commission trilatérale est un groupe de chefs d'entreprise des Etats-Unis, d’Europe et du Japon. (retour au texte)

Note 16 : Ibid note de bas de page 1 (ne tient pas compte du commerce intra européen). (retour au texte)

Note 17 : Le Brésil est le troisième exportateur le plus important si l’UE est considérée comme un seul et unique fournisseur. Les Etats-Unis restent à la deuxième place. (retour au texte)

Note 18 : Cf. session extraordinaire du Comité de l’agriculture, « Propositions sur les prohibitions et les restrictions sur les exportations - Communication présentée par le Japon et la Suisse », OMC, JOB(08)/34, 30 avril 2008. (retour au texte)

Note 19 : Cf. Session e xtra or dinaire du Co mit é de l 'agricult ur e, « Projet révisé de modalités concernant l’agriculture - Révision », OMC, TN/AG/W/4/Rév.2. Section V.C., page 27, 19 mai 2008. (retour au texte)

Note 20 : A l’instar de Michel Barnier, ministre français de l’agriculture, dans diverses déclarations récentes. (retour au texte)

Note 21 : Cf. « WTO Disciplines and Biofuels », International Food and Agriculture Trade Policy Council, document de travail, octobre 2006. (retour au texte)

Note 22 : Elle énonce les programmes de soutien considérés comme n’ayant pas d’effets de distorsion des échanges et donc à ne pas prendre en compte dans les calculs de la MGS des membres de l’OMC. (retour au texte)

Note 23 : Cf. Session extra or dinaire du Comité de l'agriculture, « Projet révisé de modalités concernant l’agriculture - Révision », OMC, TN/AG/W/4/Rév.2, 19 mai 2008. (retour au texte)

Note 24 : Cf. « Flux d’aide alimentaire en 2007 », INTERFAIS, Programme alimentaire mondial, juin 2008. (retour au texte)

Note 25 : Cf. « Financement des niveaux normaux d'importations commerciales de produits alimentaires de base dans le cadre de la décision de Marrakech sur les PMA et les PDINPA », FAO, 2003. (retour au texte)

Note 26 : Cf. Notes précédentes de l’ACICI sur la facilitation des échanges. (retour au texte)

Note 27 : Cf. FAOStat. (retour au texte)

Note 28 : Cf. Département de l'énergie des Etats-Unis. (retour au texte)