Le Président des négociations sur l’accès aux marchés pour les produits non agricoles (AMNA), l’Ambassadeur M. Donald Stephenson, a présenté son nouveau projet de modalités [note 1] le 19 mai 2008. Il convient de noter qu’il s’agit d’un document Rev.1 – contrairement à celui sur l’agriculture qui est un document Rev.2 – étant donné que le dernier document daté de février était moins un nouveau projet de texte qu’un examen des différences sur le premier projet de modalités présenté comme un document JOB [note 2]. Le nouveau texte est plus complexe, plus controversé et reflète une plus forte polarisation entre les participants que ne le faisaient les documents précédents.

Il est compréhensible que l’Ambassadeur Stephenson reconnaisse éprouver un sentiment de frustration et déplore le manque d’engagement dans les négociations sur l’AMNA. Si l’Ambassadeur Falconer s’est senti libre de trancher sur plusieurs aspects du document sur l’agriculture ayant précédemment fait l’objet de controverses, le Président de l’AMNA n’a guère fait plus que montrer à quel point les positions des négociateurs divergent et l’ampleur du travail restant à accomplir. Les réactions ont été prévisibles et hautement contrastées : associations professionnelles américaines mécontentes du degré de flexibilité accordé à leurs marchés cibles, notamment la Chine ou, à l’autre extrême, économies émergentes comme l’Argentine et l’Inde critiquant les limites à la flexibilité pour les pays en développement ainsi que les liens évidents dans le texte entre cette flexibilité et l’acceptation de coefficients inférieurs dans la formule suisse. Cette Note vise à identifier et à expliquer les nouveaux aspects clés du texte sur les modalités de l’AMNA ainsi que les éléments qui ont été modifiés. Pour mieux comprendre ces changements et effectuer une comparaison avec les textes précédents (février 2008 et juillet 2007), veuillez consulter les Notes de synthèse précédentes de l’ACICI qui traitent de cette question [note 3].

I. Produits couverts

1. Le paragraphe 2 du préambule revient à la formulation utilisée dans la version de juillet 2007, à l’annexe 1, qui définit les produits couverts comme étant tous les produits non agricoles, plus certains produits de la pêche qui figurent dans la liste, ainsi que les produits basés sur la production agricole qui ne sont pas couverts par les chapitres 25-97 du Système harmonisé (SH). Les dérogations qui concernent l’UE, le Mexique, la Tunisie, la Turquie et la Suisse demeurent entre crochets dans une note de bas de page de l’annexe 1.

II. La formule

2. Elle n’a pour l’essentiel pas changé bien que les options pour des approches autres que la « formule suisse », qui figuraient dans le texte de février, aient toutes été rejetées. Les principaux changements concernent les coefficients. Pour les pays développés membres, ils sont passés de 8-9 à une fourchette quelque peu plus ambitieuse de 7-9. Pour les membres en développement, trois coefficients - x (19-21), y (21-23) and z (23-26) – ont été inclus et sont directement liés aux flexibilités offertes aux pays en développement (voir ci-dessous).

3. Tous les coefficients doivent encore être arrêtés par la négociation. Le Président semble avoir pris au sérieux les appels des membres en développement à un résultat plus ambitieux concernant les droits de douane des pays développés mais a tenu fermement à conserver plus ou moins les mêmes coefficients pour les pays en développement que ceux contenus dans le projet de juillet 2007. L’acceptabilité d’une telle fourchette de coefficients est clairement subordonnée à l’octroi de flexibilités plus généreuses aux pays en développement membres de l’OMC. Comme le montrent les réactions immédiates, ceux qui souhaitaient obtenir des coefficients supérieurs à 30 ne sont pas satisfaits. Par ailleurs, la probabilité que les économies développées acceptent de prendre des engagements plus ambitieux semble faible, vue la réaction probable des industries textiles des Etats-Unis et de l’Union européenne et le refus politique d’accepter ce que Bruxelles et Washington considèrent comme des conditions généreuses faites à la Chine par les dispositions pour les membres ayant accédé récemment.

III. Eléments concernant la formule (paragraphe 6)

4. Dans la nouvelle version, la question des « majorations » à appliquer avant de commencer les réductions tarifaires pour les droits non consolidés est devenue plus complexe (paragraphe 6 b)). Les membres dont les droits sont non consolidés ajouteront au tarif appliqué soit 20 ou 30 points de pourcentage en vue d’établir le taux de base auquel s’appliqueront les abaissements résultant de la formule. Une troisième option voudrait que la majoration dépende du taux actuellement appliqué. La majoration serait par conséquent de 30 points de pourcentage si le taux appliqué est égal ou inférieur à la moitié du coefficient (c’est-à-dire que 30 points de pourcentage seront ajoutés à un taux appliqué de 10 pour cent ou moins si le coefficient est de 20). Si le taux appliqué est supérieur à la moitié du coefficient, la majoration serait alors de 20 points de pourcentage ou égale à la moitié du coefficient plus 30 points, le montant le plus élevé étant retenu. Dans l’hypothèse d’un coefficient de 20 et d’un taux appliqué de 15, le premier calcul aboutirait à un taux de base de 35 et le deuxième à un taux de base de 40, le second calcul étant celui qui serait retenu.

5. La seconde question relative à la formule qui est maintenant en cause concerne la mise en œuvre et l’échelonnement. Il reste à décider si les membres développés bénéficieront de 4 ou 5 ans pour mettre en œuvre les réductions résultant de la formule au moyen de 5 à 6 réductions égales. Sauf disposition contraire, les membres en développement bénéficieront d’une période comprise entre 8 et 10 ans pour la mise en œuvre au moyen de 9 à 11 réductions égales.

IV. Coefficient et flexibilités pour les membres en développement soumis à la formule (paragraphe 7)

6. Cette section constitue le cœur du travail mené au cours de ces derniers mois. Ce que l’on appelle l’« échelle mobile » attribue des flexibilités additionnelles aux pays en développement soumis à la formule selon leur volonté à accepter des coefficients inférieurs dans la formule. Par conséquent, au lieu du coefficient unique (b=[19-23]) pour les pays en développement qui figurait dans le document de juillet, trois fourchettes de coefficients possibles sont maintenant proposées – x, y et z – accompagnées de différents niveaux de flexibilité.

7. Le paragraphe 7 a) définit les conditions pour les membres en développement qui choisissent un coefficient bas (x=[19-21]). Cela correspond au cas où le membre accepte les réductions générales les plus importantes résultant de l’application de la formule [note 4]. Dans une telle situation, le membre est autorisé à bénéficier des niveaux de flexibilité les plus élevés sous deux formes.

• Premièrement, le paragraphe 7 a) i) autorise des abaissements inférieurs à ceux résultants de la formule pour une fourchette de 12 à 14 pour cent (à convenir) des lignes tarifaires concernant les produits non agricoles. Les conditions sont les suivantes : les abaissements ne doivent pas être inférieurs à la moitié des abaissements résultant de la formule et les produits concernés ne doivent pas dépasser de 12 à 19 pour cent (à convenir) de la valeur totale des importations de produits non agricoles du membre.
• Alternativement, le paragraphe 7 a) ii) autorise le pays membre à choisir de garder ses droits non consolidés et/ou de ne pas appliquer la formule du tout (c’est-à dire à n’appliquer aucune réduction) pour un maximum de 6 à 7 pour cent (à convenir) des lignes tarifaires pour les produits non agricoles. La condition est la suivante : quelle que soit l’approche choisie – ou la combinaison des deux – les lignes tarifaires concernées ne représenteront pas plus de 6 à 9 pour cent (à convenir) de la valeur totale des importations de produits non agricoles du membre.

8. Le paragraphe 7 b) définit les modalités pour un coefficient y =[21-23], qui représente le point médian entre les niveaux de flexibilité les plus hauts et les plus bas. Comme pour le coefficient x, on trouve à nouveau deux types de flexibilité situés cependant à un niveau inférieur.

• Premièrement (paragraphe 7 b) i)), des abaissements inférieurs aux abaissements résultant de la formule pour 10 pour cent des lignes tarifaires. Les conditions sont les suivantes : les abaissements ne seront pas inférieurs à la moitié des abaissements résultant de la formule et les lignes tarifaires concernées ne dépasseront pas 10 pour cent de la valeur totale des importations.
• Deuxièmement, (paragraphe 7 b) ii)), laisser des lignes tarifaires non consolidées et/ou ne pas appliquer les abaissements résultant de la formule pour un maximum de 5 pour cent des lignes du tarif national. Cela à la condition que quelle que soit l’approche choisie – ou la combinaison des deux – les lignes tarifaires concernées ne représentent pas plus de 5 pour cent des importations du membre.

9. Cette approche est exactement celle qui avait été proposée dans le texte de juillet lorsque le coefficient pour les pays en développement était fixé à b= [19-23], soit un point médian de 22, comme c’est le cas pour y=[21-23].

10. Le paragraphe 7 c) se réfère à la situation où un membre choisit le coefficient le plus élevé – z=[23-26] – et renonce ainsi à toute flexibilité. Dans ce cas, le membre appliquera simplement la formule avec le coefficient z qui aura finalement été choisi.

V. Autres éléments et flexibilités ciblées pour l’application de la formule

11. Comme le proposait la SACU, le paragraphe 7 d) prévoit que l’Afrique du Sud pourra bénéficier de flexibilités additionnelles pour protéger la valeur des avantages au sein du marché intérieur de la SACU. Cette flexibilité supplémentaire s’applique à la fourchette intermédiaire des coefficients possibles (y) et à la première des deux options (paragraphe 7 b) i)). En cas d’acceptation – il subsiste encore une importante opposition – il serait accordé à l’Afrique du Sud entre 1 et 6 points de pourcentage additionnels (à savoir des abaissements inférieurs aux abaissements résultant de la formule pour 11 à 16 pour cent des lignes tarifaires).

12. Des flexibilités spéciales seraient également accordées aux autres unions douanières (dont le Mercosur) qui auraient ainsi la possibilité de mieux défendre leurs préférences internes, grâce aux dispositions du paragraphe 7 h). A l’instar de pratiquement tout ce qui figure dans cette section du document, les dispositions proposées sont entre crochets, reflétant ainsi les grandes divergences entre les membres. Cette disposition affecte la manière dont la part du commerce sera calculée afin de respecter les conditions figurant au paragraphe 7 a) et b) pour les unions douanières qui présentent une liste de flexibilités unique. Une union douanière devra donc vraisemblablement choisir le coefficient x ou y, identifier le nombre de lignes tarifaires dans le cadre du tarif extérieur commun qui remplissent les conditions avant de vérifier le pourcentage de la valeur des échanges (VDE) qu’elles représentent de sorte que la proportion des importations totales concernées ne dépasse pas les conditions énoncées. Le pourcentage VDE correspond à la somme des importations AMNA totales de l'union douanière bénéficiant de flexibilités divisée par les importations AMNA totales.

13. Plus controversée encore est la demande du Venezuela à bénéficier de flexibilités particulièrement favorables. Le Président a prévu que le Venezuela appliquera, pour l’essentiel, un traitement semblable à celui qui est prévu pour les petites économies vulnérables. Selon le Secrétariat de l’OMC [note 5], le droit consolidé moyen simple du Venezuela est de 33,8 pour cent, ce qui le situe dans le deuxième groupe pour les flexibilités prévues pour les petites économies vulnérables (paragraphe 13 a) ii), voir ci-dessous).

14. De façon plus générale, lors du calcul du pourcentage des limitations pour la VDE, les membres auraient la possibilité de choisir la période de référence : soit la période comprise entre 1999-2001, soit la période de trois ans la plus récente pour laquelle des données sont disponibles (paragraphe 7 g)).

15. L’un des domaines de négociation les plus problématiques porte sur la possibilité d’exclure des chapitres entiers du SH à travers le recours aux flexibilités pour les pays en développement (paragraphe 7 f)). Les membres développés ont exercé de fortes pressions afin de réduire la possibilité que tous les produits importés clés classés sous une position tarifaire spécifique soient exclus des abaissements complets résultant de la formule. Il existe maintenant deux options : la première écarte tout simplement la possibilité d’exclure un chapitre entier du HS. La seconde descend au niveau des positions à quatre chiffres et pose deux conditions. Premièrement, la moitié maximum des sous-positions à six chiffres pourront être exclues (si l’une quelconque des lignes tarifaires nationales se trouve ainsi protégée par les flexibilités, on suppose que la sous-position à six chiffres dans laquelle elle est classée est exclue). Deuxièmement, il ne sera pas possible d’exclure toute combinaison de sous-positions à six chiffres ou de lignes tarifaires nationales représentant plus de 50 pour cent de la valeur totale des importations classées sous la position à quatre chiffres.

16. Dans le paragraphe 7 i), le Président offre la possibilité pour les pays en développement membres soumis à la formule de se voir accorder des crédits supplémentaires dans l’application des flexibilités s’ils participent à des accords sectoriels (voir ci-dessous). Certains pays en développement considèrent cela comme un moyen de les pousser à participer à des accords sectoriels auxquels ils s’opposent en principe. Ils ne comprennent également pas pourquoi le droit à bénéficier de conditions flexibles devrait être subordonné à l’acceptation de dispositions qui n’ont aucun rapport.

VI. Flexibilités pour les Membres en développement pour lesquels la portée des consolidations est faible (paragraphe 8)

17. Les 11 membres concernés par ces dispositions – à savoir les membres dont moins de 35 pour cent des lignes tarifaires pour les produits non agricoles sont consolidées – se voient maintenant présenter des propositions considérablement plus compliquées et controversées. L’approche simple qui figurait dans la version de juillet – consolidation de 90 pour cent de leurs lignes tarifaires à un niveau moyen n’excédant pas 28,5 pour cent – a été remplacée par une échelle mobile. Le paragraphe 8 a) présente trois fourchettes de niveaux de consolidation actuelle et trois fourchettes de nouveaux engagements possibles. La seule constante est l’engagement de consolider les droits nouvellement consolidés à un niveau moyen de 28,5 pour cent.

18. La période de mise en œuvre est aussi remise en question (paragraphe 8 d)). La première option est pratiquement la même que celle qui figure dans la version de juillet 2007, si ce n’est que la moyenne cible du niveau des droits consolidés serait atteinte au moyen de 9 à 11 réductions égales, la première réduction devant être mise en œuvre le 1 er janvier de la deuxième année suivant l’entrée en vigueur des résultats des négociations de Doha. Concrètement, cela équivaut à une période de mise en œuvre allant de 9 à 11 ans. La seconde option prévoit une période de mise en œuvre simple de 10 ans, sans que le taux de réduction annuel ne soit stipulé ou doive rester constant.

VII. Négociations sectorielles (paragraphes 9 à 12)

19. Les positions sont toujours aussi polarisées sur cet aspect du mandat de l’AMNA. Plusieurs pays développés membres – poussés par des industries pour lesquelles ce serait le seul avantage résultant des négociations de Doha – demandent avec insistance à obtenir des résultats significatifs. De nombreux pays en développement considèrent que cette initiative est un moyen de détourner l’attention de l’élément central du mandat visant à accorder des avantages spécifiques aux pays pauvres, dont bien peu (à l’exception de la Chine) sont compétitifs dans la plupart des secteurs identifiés jusqu’ici. Le texte demeure identique à celui de février 2008 et, avec une petite exception relative à l’établissement des listes, à celui de juillet 2007. Bien qu’il continue de mentionner que « des progrès ont été accomplis dans diverses initiatives sectorielles », ce que cela signifie concrètement n’est pas tout à fait clair. En raison de la tentative de lier des flexibilités additionnelles pour les pays en développement à leur participation aux initiatives sectorielles, ce qui a été rapidement et énergiquement rejeté par l’Inde et l’Argentine, cette question est devenue particulièrement problématique.

VIII. Petites économies vulnérables (Paragraphe 13)

20. Il n’y a toujours pas de solution concernant les conditions pour les petites économies vulnérables qui, pour l’essentiel, restent identiques à celles qui figuraient dans le document de février 2008. L’échelle à trois niveaux pour la réduction tarifaire (paragraphe 13 a)) devient toutefois plus complexe à présent en raison de l’adjonction d’une option dans chaque niveau. Prenons l’exemple du premier niveau : les petites économies vulnérables dont la moyenne des droits consolidés est égale ou supérieure à 50 pour cent réduiront cette moyenne à un niveau situé entre 22 et 32 pour cent, selon ce qui sera finalement convenu. A cela s’ajouterait une autre option consistant à simplement réduire leur droit consolidé moyen de 40 pour cent. Ils appliqueraient évidemment la réduction la plus faible. Des alternatives semblables sont également proposées pour les deux autres niveaux. Pour chaque niveau, un lien sera manifestement établi au cours des négociations entre la fixation des moyennes globales dans la première option, et l’existence d’une seconde option.

21. Le texte prévoit maintenant d’accorder un traitement exceptionnel à la Bolivie, en tant que petite économie vulnérable, mais ne précise pas lequel. Cet élément reste toutefois encore entre crochets, malgré le soutien d’autres pays en développement.

22. La période de mise en œuvre des réductions tarifaires pour les petites économies vulnérables (paragraphe 13 d)) est maintenant également remise en question. Les réductions se feront en 9 à 11 tranches égales, à négocier, plutôt qu’en 9 tranches tel qu’envisagé dans les textes de juillet et février. Le paragraphe 13 e) confirme que les membres ayant accédé récemment bénéficieront d’un délai de grâce comme cela était mentionné dans le texte de février 2008.

IX. Accès aux marchés pour les PMA (paragraphes 15 à 17)

23. Bien que le texte, suivant en cela la décision ministérielle de Hong Kong, demeure en grande partie identique à la version de février 2008, deux propositions entre crochets tentent de le rendre plus strict. Concernant les règles d’origine (paragraphe 15 b)), le texte obligerait les membres (au lieu de simplement leur demander instamment) à faire usage des propositions [note 6] initialement présentées par le Groupe des PMA qui prévoyaient d’établir des règles lorsque les membres conçoivent leurs programmes autonomes de préférences. Vues les difficultés rencontrées dans le passé pour l’établissement de disciplines GATT/OMC sur les règles d’origine dans les accords préférentiels, il est peu probable que cette proposition soit acceptée.

24. Une nouvelle tentative de parvenir à une certaine prévisibilité est faite dans le paragraphe 16 a). Dans la version de février 2008, les pays développés membres étaient tenus d’informer l’OMC des produits qui seraient couverts par l’obligation d’offrir un accès aux marchés en franchise de droits et sans contingent pour au moins 97 pour cent des produits, et ce soit avant fin 2008, soit « au plus tard avant le début de la période de mise en œuvre ». 2008 étant vraisemblablement une cause perdue, la seconde option semble bien tardive (bien qu’elle corresponde au calendrier du Congrès américain). Une nouvelle obligation a par conséquent été ajoutée entre crochets, qui exige la notification lorsque les listes finales seront disponibles.

X. Membres ayant accédé récemment (paragraphes 18 à 20)

25. Le texte demeure en grande partie inchangé par rapport à la version de février, faisant toujours état d’une incertitude (paragraphe 19 a)) concernant la période de grâce avant le début de la mise en œuvre des réductions (2-3 ans) et la période de mise en œuvre additionnelle (2 à 5 tranches égales). Pour offrir un matelas plus important, une autre approche est maintenant proposée pour la disposition de février 2008 qui appliquait la période de grâce à toutes les lignes tarifaires à partir de la date de mise en œuvre complète des engagements pris lors de l’accession (y compris, par conséquent, à tous les éléments pour lesquels la mise en œuvre complète des engagements pris lors de l’accession serait intervenue trois ans au maximum avant l’entrée en vigueur des résultats de Doha). La solution de rechange verrait la période de grâce s’appliquer à toutes les lignes tarifaires pour lesquelles la mise en œuvre se poursuivait encore au 1 er janvier 2003 et le délai de grâce débuter à la date de l’entrée en vigueur des résultats de Doha. Etant donné que les membres ayant accédé le plus récemment ne sont pas tenus d’effectuer des réductions tarifaires supplémentaires allant au-delà des engagements pris lors de leur accession, cette approche devrait profiter à la Chine et sauvegarder ses droits en tant que membre ayant accédé récemment, même si la mise en œuvre des résultats de Doha devait être considérablement retardée. C’est probablement la raison pour laquelle les principaux pays développés n’accepteront pas cette proposition.

XI. Obstacles non tarifaires (paragraphes 23 à 26)

26. Les 13 propositions, projets de décision et de mémorandums d’accord sur les obstacles non tarifaires (ONT) figurent toujours en annexe, comme dans la version de février 2008, et rien n’indique qu’ils aient fait l’objet de négociations substantielles depuis lors. Les commentaires du Président sur chacun d’entre eux dans le document de février sont probablement toujours valables.

27. La teneur du texte principal a toutefois changé puisqu’il appelle maintenant à la finalisation des négociations sur les ONT fondées sur des textes, ainsi que des négociations sur les demandes bilatérales, avant la présentation des projets de listes finales (paragraphe 24). Le paragraphe 25 présente un calendrier en trois étapes pour les négociations, qui verrait les négociations fondées sur des textes débuter au moment de l’établissement des modalités sur l’AMNA. En pratique, cinq mois sont prévus pour finaliser tous les aspects des négociations sur les ONT. Etant donné qu’aucune des propositions n’a jusqu’à présent fait l’objet d’une quelconque attention, on peut douter qu’un accord dans le cadre d’un ensemble de résultats final puisse être obtenu sur la moindre d’entre elles.

XII. Préférences non réciproques (paragraphes 28-30)

28. Les tensions subsistent entre les bénéficiaires des préférences et les autres pays en développement exportateurs, cette partie du texte sur l’AMNA ne présentant que peu de signes de compromis. A cela s’ajoute l’intérêt qu’ont les secteurs textile de l’UE et des Etats-Unis à écarter toute réduction tarifaire au moyen des avantages offerts aux bénéficiaires de préférences (étant donné que l’ensemble des produits faisant l’objet de préférences de la part des Etats-Unis – à l’annexe 3 – et la moitié de ceux de l’UE – à l’annexe 2 – sont des textiles).

29. Pour ce qui concerne les produits visés bénéficiant de préférences, le paragraphe 28 prévoit maintenant que les réductions seront mises en œuvre en 7 à 9 tranches égales plutôt qu’en quatre ou cinq ans comme l’indique le paragraphe 6 f) pour les membres développés. De plus, les réductions ne débuteront que deux ans après l’entrée en vigueur des résultats de Doha. Par conséquent, la période d’ajustement pour les bénéficiaires de préférences pourrait alors atteindre entre huit et dix ans.

30. Le paragraphe 30 traite cependant des inconvénients que cet arrangement pourrait avoir pour les deux exportateurs majeurs de textiles ne bénéficiant pas de préférences que sont le Pakistan et le Sri Lanka. Au moyen d’une dérogation à l’article premier du GATT, ces deux pays bénéficieraient de la mise en application des réductions tarifaires normales sur les marchés des pays accordant des préférences plus rapidement que ne l’aurait permis le paragraphe 28. Pour ces deux fournisseurs seulement et seulement pour les produits visés à l’annexe 3, la période de mise en œuvre serait par conséquent de 5 ou 6 ans, et débuterait le 1 er janvier de l’année suivant l’entrée en vigueur des résultats de Doha.

Acronymes

Note 1 : Voir Projet de modalités concernant l’accès aux marchés pour les produits non agricoles – Deuxième révision, OMC, TN/MA/W/103/Rev.1, 20 mai 2008. (retour au texte)

Note 2 : Voir Groupe de négociation sur l’accès aux marchés – Introduction du Président concernant le projet de modalités pour l’AMNA, OMC, JOB(07)/126, 17 juillet 2007. (retour au texte)

Note 3 : Voir Le texte révisé des modalités concernant l’AMNA : Un pas en avant, deux pas en arrière ?, février 2008 et L’AMNA au coeur de l’actualité – le projet de modalités, septembre 2007, ACICI. (retour au texte)

Note 4 : Compte tenu du fait que plus le coefficient est bas, plus les réductions seront grandes et plus le niveau du droit maximal consolidé final sera bas. Par conséquent, si x=19 – à l’exclusion des produits auxquels s’appliquent les flexibilités – le droit consolidé le plus élevé sera de 19% ad valorem. (retour au texte)

Note 5 : Voir Profils tarifaires des membres de l’OMC, OMC, TN/MA/S/4, 11/09/2002 et Corr. 1, 15/11/2002. (retour au texte)

Note 6 : Voir Proposition des PMA concernant les règles d’origine - Communication présentée par la Zambie au nom du Groupe des PMA, OMC, TN/MA/W/74, 12 juin 2006. (retour au texte)