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Note de synthèse |
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I. Introduction 1. S’il existe un groupe de pays qui nourrit un intérêt profond et incontestable pour un accord solide de l’OMC sur la facilitation des échanges et pour l’assistance technique/le soutien pour le renforcement des capacités que celui-ci apporterait, ce sont les pays sans littoral [note 1], en particulier les quelque 30 nations en développement qu’il compte. Les difficultés que rencontrent les importateurs et exportateurs de ces pays ont été reconnues de longue date, ne serait-ce que par l’article V du GATT. Cependant, cette reconnaissance n’a pas toujours occasionné un réel assouplissement des conditions auxquelles sont soumises les marchandises traversant des territoires et frontières voisins. Un bon accord sur la facilitation des échanges pourrait changer cela. 2. Dans le même temps, si la portée de l’accord, dans sa mouture actuelle, est à la fois vaste et impressionnante, celui-ci ne résoudra qu’une partie du problème. Les politiques, réglementations et pratiques douanières permettant d’accélérer le passage des marchandises à destination et en provenance des ports ainsi que des frontières intérieures peuvent et doivent être améliorées. Voilà ce que les engagements en matière de facilitation des échanges devraient concrétiser. Cependant, ce n’est qu’en prêtant attention aux inadéquations plus importantes – au niveau humain et des infrastructures portuaires/de transport entre autres – que le coût des échanges commerciaux diminuera véritablement et que la compétitivité des marchandises provenant de pays sans littoral et même de leurs voisins, les pays de transit, s’améliorera. C’est là qu’intervient l’Aide pour le commerce. 3. Cette Note passe concrètement en revue les propositions actuellement déposées dans le cadre des négociations de Doha et liées à celles-ci. Elle souligne les engagements proposés susceptibles de faire la plus grosse différence pour les pays sans littoral ainsi que l’architecture et le soutien pouvant être mis à disposition pour en faire des engagements de mise en œuvre. Elle analyse l’assistance technique et le r enforc ement des c apa cités à la lumière d’un cercle intérieur de soutien lié à la facilitation du commerce, et d’un cercle extérieur de soutien lié à l’infrastructure basé sur l'Aide pour le commerce. Elle cherche en outre à mettre de l’ordre et établir une cohérence dans ce qui constitue actuellement un ensemble confus de modalités envisageables pour veiller à ce que les membres de l’OMC se voient accorder et tirent parti d’un soutien tant dans le cercle intérieur que dans le cercle extérieur. 4. L’architecture probable de l’accord sur la facilitation des échanges est unique au sein de l’OMC du point de vue conceptuel. Pour les pays en développement sans littoral (PDSL), il est particulier car sa valeur dépendra autant des engagements adoptés par les pays de transit membres de l’OMC que des engagements pris et mis en œuvre par les PDSL eux-mêmes. De la même manière, la valeur des projets d’infrastructure de l’Aide pour le commerce entrepris au sein des PDSL peut soit être amplifiée par des projets similaires dans des pays de transit voisins, soit annihilée par leur absence. 5. Les besoins des PDSL en matière de facilitation des échanges ont été bien documentés et reconnus par les hauts fonctionnaires, notamment à travers le « Programme d’action d’Almaty » (2003) [note 2] et la « Déclaration d’Oulan Bator » [note 3] des Ministres du commerce des PDSL en août 2007. Les textes sur la facilitation des échanges à l’ordre du jour à Genève font déjà état de bon nombre de ces besoins. 6. Le 10 mars 2008, le Secrétariat de l’OMC a publié une nouvelle révision des éléments qu’il a compilés en vue d’un accord : « Négociations de l’OMC sur la facilitation des échanges - Compilation des propositions de textes des membres » [note 4]. Ce document a permis aux membres d’évaluer pour la première fois les avantages potentiels d’un accord sur la facilitation des échanges au sein de l’OMC. Les paragraphes suivants condensent et simplifient les 56 pages du projet de texte juridique sur les intérêts particuliers des PDSL. Tous les textes de la nouvelle compilation sont extraits de propositions soumises – et souvent révisées après consultation de l’ensemble des membres – par des membres individuels et des groupes de l’OMC. 7. Une liberté de transit, non discriminatoire, en franchise de droits par les voies les plus commodes est fondamentale pour le GATT (article V) et présente beaucoup d’intérêt pour les pays sans littoral et de nombreuses entreprises engagées dans le commerce international. Les textes axés sur les conditions de transit ont en grande partie été déposés par un groupe de pays sans littoral [note 5]. 8. La définition du « trafic en transit » tient compte des pratiques commerciales et de transport modernes – y compris le transport multimodal, le trafic de conteneurs et le transit aérien de marchandises (mais pas les services aériens). L’application aux pipelines (pétrole et gaz, etc.) de dispositions relatives au transit pour la facilitation des échanges est sujette à controverse. Cet élément figure dans le texte actuel et est particulièrement important à la lumière du développement de pipelines entre l’Asie centrale, la Russie et l’Europe. De toute évidence, le droit de suivre la voie la plus commode à travers un territoire de transit ne peut s’appliquer à une infrastructure fixe. 9. Le texte propose un traitement national et un traitement NPF pour les marchandises en transit ; il dispose également que le membre de l’OMC importateur ne doit pas réserver un traitement moins favorable aux marchandises arrivant d’un pays de transit qu’à une livraison directe depuis le pays d'origine. 10. La publication de toutes les redevances et impositions en matière de transit serait requise ainsi que leurs examens périodiques. Dans tous les cas, les redevances et impositions devraient être « raisonnables » et « correspondre aux dépenses administratives encourues ». 11. Les disciplines relatives aux formalités de transit et aux prescriptions en matière de documents reflètent dans une large mesure les propositions plus générales (se rapportant à l’article X du GATT), dont celles concernant la publication, l’examen périodique et la simplification. De surcroît, elles appellent à des installations spéciales pour le passage de la frontière et un ajustement des formalités pour le transit ; des inspections plus limitées de marchandises basées sur des techniques de gestion des risques particulières et une non-application des contrôles de qualité et des normes techniques. Ce n’est que dans les cas de risques de contamination que les membres peuvent insister sur des inspections plus systématiques. Le fardeau administratif pesant sur les marchandises en transit doit être allégé et permettre un traitement préalable à l'arrivée des marchandises, un système de guichet unique et un accord avec un négociant agréé. 12. L’imposition de garanties en espèces pour assurer la perception de recettes en cas de détournement des marchandises en transit vers l'intérieur des terres serait interdite. Cependant, lorsqu’un système de transit sous douane est en vigueur, le membre concerné peut exiger des garanties « raisonnables » qui doivent être libérées rapidement et intégralement une fois le transit terminé. Les garanties doivent être abandonnées lorsqu’un membre a la certitude que les obligations de transit seront remplies – vraisemblablement sur la base des performances antérieures d’un négociant ou d’une firme de transport. 13. Les pays de transit ne proposeront pas nécessairement des mesures affectant les redevances, les impositions, les formalités et les publications sensiblement différentes des flux commerciaux normaux et de transit. En effet, en dehors des textes se rapportant à l’article V du GATT, bon nombre d’autres éléments figurant dans le document de compilation peuvent s’avérer cruciaux pour les PDSL. L’impact ultime de l’accord sur la facilitation des échanges pour les PDSL dépendra en grande partie de la volonté de pays de transit voisins d’assumer la totalité ou certains de ces engagements. 14. Les répercussions les plus concrètes devraient probablement résulter d’engagements concernant des pratiques de dédouanement. Citons notamment :
15. L’adoption par les pays de transit voisins d’engagements relatifs à la publication et l’administration de règlements relatifs au commerce aura également une incidence sur les avantages d’un accord sur la facilitation des échanges pour les PDSL. De toute évidence, une publication et une consultation préalables, une publication opportune et adéquate par le biais de sites Internet nationaux et des points d'information nationaux efficaces et accessibles peuvent tous contribuer efficacement à atténuer la précarité des performances en matière de transit. 16. Des engagements généralement applicables couvrant les redevances et formalités pourraient eux aussi avoir des répercussions positives sur les PDSL. La simplification de la documentation et l’utilisation de normes internationales, des limites spécifiques aux pièces justificatives et des « guichets uniques », dont des guichets uniques réservés aux expéditions en transit, devraient faciliter le passage. 17. Si les pays de transit voisins et les PDSL eux-mêmes doivent être persuadés de prendre des engagements très ambitieux en matière de facilitation des échanges, une coopération régionale sera alors primordiale – comme de coutume pour les pays sans littoral. Les textes désormais déposés plaident pour la promotion et la surveillance d’arrangements et d’accords de transit bilatéraux et régionaux, concordant avec tous les autres engagements en matière de facilitation des échanges. L’adoption de documents simplifiés communs, ou de messages électroniques, alignés sur les normes internationales, doit également être exigée par de tels accords, lesquels peuvent également traiter, outre les procédures douanières, de questions concernant la route et le transport. Il serait interdit d'exécuter des règles unilatérales affectant le trafic en transit. 18. De manière générale, une meilleure coopération entre les autorités nationales de chaque membre concerné de l’OMC afin de faciliter le trafic en transit passant sur son territoire serait nécessaire. Une coopération serait également attendue entre des pays voisins ayant des relations de transit, notamment pour coordonner les opérations aux points de passage des frontières, même lorsqu’aucun accord de transit bilatéral ou régional n’existe. Un autre texte ménage aux négociants la possibilité de formuler des observations sur les redevances, documents et formalités affectant l’efficacité de leurs opérations de transit. 19. L’architecture de base de l’accord sur la facilitation des échanges est encore quelque peu incertaine bien que ses aspects essentiels soient parfaitement maîtrisés. L’accord se caractérise notamment par une approche personnalisée quant à la manière de prendre des engagements. Chaque membre de l’OMC peut adopter un ensemble d’obligations très différent et chercher à disposer d’un appui en matière d’assistance technique et de renforcement des capacités et d’un financement des donateurs tout aussi différents en vue de leur mise en œuvre. Dans le cas des PDSL, pour lesquels il serait de toute évidence idéal que les engagements pris par les pays de transit voisins soient les plus similaires possible, cela poserait un véritable défi. Rien n’indique de prime abord que la coordination régionale et bilatérale nécessaire sera effective lorsqu’il s’agira d’adopter des engagements. 20. L’accord décrit par ailleurs dans les grandes lignes un traitement spécial et différencié prévoyant que les pays en développement adoptent des engagements en matière de facilitation des échanges et obtiennent l’assistance technique/le soutien au renforcement des capacités nécessaires pour leur mise en œuvre. 21. Dans le cadre de l’engagement unique, les dispositions transitoires entreront en vigueur après la signature de l’ensemble des résultats de Doha par les membres de l’OMC. Néanmoins, si Doha échoue, certains d’entre eux feront vraisemblablement pression pour que l’accord de facilitation des échanges soit mis en œuvre, ne fût-ce que provisoirement. 22. Certains membres qui l’ont voulu procèdent déjà à la première étape transitoire, à savoir une évaluation des capacités/besoins. Celles-ci visent à identifier les capacités locales existantes et leurs lacunes et, partant, les exigences qui s’imposent en matière d’assistance technique et de renforcement des capacités nécessaires pour prendre les engagements de facilitation des échanges de l’OMC jugés appropriés par le membre. Les évaluations détermineront par ailleurs le délai requis pour satisfaire à ces engagements ; elles nécessiteront l’appui d’organisations internationales et de donateurs bilatéraux en matière d’assistance technique. 23. A la lumière des évaluations, les membres indiqueraient à l’OMC les obligations en matière de facilitation des échanges qu’ils ont l’intention de respecter. Trois cas de figure sont envisageables :
24. Les notifications pourraient faire l’objet d’un certain « dialogue » multilatéral. De récentes discussions indiquent que, pour les membres concernés, les notifications seraient vraisemblablement muées en engagements inscrits dans les listes, en gardant à l’esprit qu’ils seraient souvent tributaires d’une aide pour l’assistance technique et le renforcement des capacités. 25. Certaines obligations seraient imposées à l’ensemble des membres à compter de la date d’entrée en vigueur de l’accord/l’engagement unique de Doha. Les pays développés assumeraient l’ensemble des obligations. Les engagements couverts par des notifications d’auto-évaluation devraient uniquement être applicables comme prévu. Il est possible que d’autres aspects des disciplines relatives à la facilitation des échanges entrent en vigueur progressivement. 26. Incontestablement, il est essentiel pour le processus que les notifications d’évaluation des besoins soient traduites en plans de renforcement des capacités à pleine échelle, avec l'acceptation des donateurs. De tels plans serviraient de base de dialogue entre les membres individuels, les donateurs et les agences internationales. Une fois déterminés, les plans, donateurs et calendriers seraient toutefois notifiés à un organe de supervision et mis à la disposition des membres. 27. Un mécanisme de réexamen déterminera si l’aide convenue a bien été apportée et si la capacité nécessaire a été acquise à la fin de la période de mise en œuvre pertinente. Ce qui se passera si ce n’est pas le cas prête encore à controverse. Si la mise en œuvre progresse avec succès, rien ne semble s'opposer à l’exécution des obligations relevant du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends (MRD). Néanmoins, de légers ajustements de procédures pourraient s’avérer utiles, dont des périodes de consultation plus longues et une insistance accrue sur la médiation. 28. Le cercle intérieur de l’assistance technique et du soutien pour le renforcement des capacités dont les pays en développement ont besoin pour mettre en œuvre l’ensemble des obligations relatives à la facilitation des échanges ne devrait pas être vaste. L’adoption de guichets uniques électroniques, de techniques de gestion des risques et d’arrangements en matière de post-vérification [note 6] devraient occasionner les dépenses les plus importantes en termes de mise en place. Cependant, ces aménagements fournissent aussi les avantages à long terme les plus significatifs, dépassant de loin les coûts initiaux et permanents. Néanmoins, il faudra que les PDSL et les pays de transit gardent à l’esprit que les demandes de soutien devront tenir compte des coûts permanents – par ex. pour assurer la mise à jour constante des sites Internet nationaux. 29. L’expérience de l’Ouganda (un PDSL), du Maroc, du Chili et de la Lettonie [note 7] révèle que les dépenses essentielles ne sont pas importantes à l’aune des normes de programmes d’aide internationaux. Bien que le coût total moyen de la mise en œuvre de l’ensemble des obligations envisagées dans l’accord de l’OMC n’ait pas été établi, il est peut probable qu’il dépasse les 10 millions de dollars US par membre. A vrai dire, il sera normalement bien moins important, parfois même inférieur à 1 million de dollars US. Bon nombre de pays ont déjà investi dans une certaine mesure dans les processus, les technologies et le perfectionnement de la main-d’œuvre envisagés dans les textes actuels, ne l’oublions pas. Qui plus est, d’importants pays donateurs et agences multilatérales ciblent déjà largement des projets de facilitation des échanges. 30. Un rapport officiel récent [note 8] indique qu’entre 2002 et 2005, l’assistance technique et le soutien pour le renforcement des capacités apportés aux projets de facilitation des échanges ont avoisiné quelque 263 millions de dollars US par an. 31. Le cercle extérieur du soutien lié à l’infrastructure exige naturellement un engagement financier bien plus important que pour mettre en œuvre toute obligation prévisible relative à un accord sur la facilitation des échanges. Dans le même temps, une grande partie des efforts de l’OMC en matière de facilitation des échanges seront annihilés si les systèmes de transport intérieur et portuaires ne sont pas rationalisés et sans investissements massifs dans la main-d’œuvre. Plusieurs évaluations évoquent un « coût politique » à prendre en compte en raison de la corruption dont ont fait l’objet les activités de transit, douanières et portuaires par le passé. Des questions sensibles sur les gains officiels des fonctionnaires des douanes seront soulevées dans beaucoup de pays. 32. Les besoins des PDSL en matière d’infrastructures sont amplifiés par le nombre de pays en transit dont ils dépendent. Ces pays comptent peut-être les arrangements frontaliers les plus efficaces et les plus adaptés au monde ainsi que les meilleurs réseaux routiers et ferroviaires ; pourtant, en l’absence d’investissements similaires par leurs pays de transit voisins, les économies sans littoral resteront tout simplement ce qu’elles sont. 33. Le Programme d’action d’Almaty décrit les compétences essentielles des pays de transit et sans littoral en matière de développement des infrastructures :
34. Des mesures spécifiques et détaillées sont décrites dans le Programme pour les transports ferroviaire, par route, par air et par voie navigable, les pipe-lines et moyens de communication dans les zones distantes. Il plaide pour des efforts concertés de la part du système des Nations Unies, y compris la Banque mondiale et les banques de développement régionales, l’OMC, l’Organisation mondiale des douanes et d’autres institutions. Il insiste par ailleurs sur une coopération bilatérale, régionale et sous-régionale. 35. A première vue, de nombreux financements de l’Aide pour le commerce sont disponibles et, à vrai dire, ont déjà été consacrés à ces secteurs plus vastes de l’infrastructure de facilitation des échanges. A en croire l’Examen global de l'Aide pour le commerce 2007 [note 9], en moyenne 6 milliards de dollars US ont été alloués chaque année entre 2002 et 2005 au financement des infrastructures de stockage et de transport, avec une croissance rapide des dépenses annuelles d’une année à l’autre. Il s’agit là d’engagements ; toutefois, les dépenses réelles consacrées aux projets finalisés ne sont pas précisées. Le rapport lui-même reconnaît que ses estimations ne sont pas très sûres. 36. Le même examen a établi que les engagements moyens en faveur de projets entrepris dans les pays les moins avancés de la catégorie « infrastructure économique » (laquelle englobe les infrastructures de transport, de stockage et de l’énergie) s’élevaient à 3 milliards de dollars US par an. Quelque 2,7 milliards de dollars US ont été alloués à d'autres pays à faible revenu. Il convient de noter que les sommes allouées aux projets régionaux et multinationaux consacrés aux infrastructures économiques ont à peine représenté 671 millions de dollars US en moyenne. 37. La Banque mondiale est incontestablement un protagoniste de premier plan en matière d’Aide pour le commerce. Elle estime [note 10] qu’entre 2004 et 2006, presque 2 milliards de dollars US ont été consacrés à 75 projets approuvés et planifiés ayant une dimension de facilitation des échanges. 38. Il n’est actuellement nullement question d’instaurer un processus centralisé d’allocation et de coordination de projets au sein du cercle intérieur ou extérieur relatif au soutien lié à la facilitation des échanges. Il appartient à chacun des membres d’établir des priorités, soit par le biais du processus d’évaluation des besoins en matière de facilitation des échanges soit dans le cadre d’un développement des infrastructures plus vaste financé par l’Aide pour le commerce. Ils doivent par ailleurs travailler de concert avec les donateurs bilatéraux et/ou les organismes d’aide multilatéraux et régionaux. Les donateurs bilatéraux ne semblent pas du tout enclins à céder leurs prérogatives leur permettant de décider précisément quand, comment et quelle quantité de fonds publics ils consacreront à des projets spécifiques de facilitation des échanges. A peu de choses près, les grands organismes de financement régionaux et multilatéraux connaissent la même situation. 39. Cela s’avère problématique pour les PDSL. Il va de soi qu’ils ne pourront précisément réaliser leurs aspirations à engranger des gains substantiels à travers un accord sur la facilitation des échanges que s'ils (ainsi que leurs partenaires de transit voisins) veillent à un certain degré de coordination et à une approche similaire à l’égard des problèmes et opportunités liés à la facilitation des échanges. 40. Les possibilités sont bel et bien là. Mais de sérieux doutes subsistent encore quant à la capacité des PDSL à en tirer le plus d’avantages possible.
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