Washington détient la clé d’un dénouement éventuel des négociations de Doha dans un avenir prévisible. Les Etats-Unis insistent sur le fait que la solution réside en grande partie entre les mains d'autres participants, notamment dans l’étendue des concessions auxquelles ils sont prêts. Ce facteur fait indubitablement partie de l'équation. Toutefois, un ensemble de développements politiques sur plusieurs fronts – à Washington, dans le cadre des élections primaires américaines et de l’élection présidentielle américaine – déterminera si, même avec les meilleures intentions de chacun, il est possible ou non de concrétiser les très maigres espoirs d’un accord en l'espace du calendrier limité discuté à Genève.

Le projet de loi sur l'agriculture proposé par l'Administration américaine le 31 janvier 2007 a débouché sur deux versions : l’une approuvée par la Chambre des représentants américaine le 27 juillet 2007 et l’autre par le Sénat le 14 décembre 2007. A l’heure actuelle, le nouveau projet de loi sur l’agriculture connaît un sérieux retard et est encore remis en question. Mécontente des versions respectives de la Chambre et du Sénat (ne permettant pas de réduire sensiblement les subventions, de contrôler les dépenses ou de promouvoir le commerce), l’Administration a brandi la menace d’un veto présidentiel. Tel qu’approuvé par le Congrès, le projet de loi sur l’agriculture n'offre que peu de choses en termes de réforme des programmes de subvention. Le Congrès américain doit également traiter d'autres questions commerciales importantes sur lesquelles il peut choisir d'agir ou non, dont trois accords de libre-échange, l’aide à l’ajustement commercial pour les travailleurs déplacés et les relations commerciales avec la Chine. Tous ces points ont la priorité sur toute question de renouvellement de la procédure d’approbation accélérée (« fast track ») du Président de manière à pouvoir ratifier un éventuel accord de Doha. En toile de fond, la campagne pour les élections présidentielles de 2008 passe à la vitesse supérieure ; le commerce n’est peut-être pas un thème prépondérant, il n’en est toutefois certainement pas absent.

Pour toutes les parties impliquées, la situation a un caractère pernicieux et pourrait être comparée à une impasse : d’un côté, pour que la procédure d’approbation accélérée soit avalisée, des signes d’un progrès des négociations sont indispensables. De l’autre, pour que les négociateurs avancent à Genève, davantage de garanties s’imposent quant au renouvellement de la procédure accélérée. Et quelles seront les répercussions d’un nouveau Président et d’un nouveau Congrès en 2009 sur le sort du Cycle de Doha ? Bien des choses restent à voir courant 2008. Quelques éléments de réflexion sont proposés ci-dessous.

I. Le projet de loi sur l’agriculture – retardé et peu utile

1. A Genève, la nature et l’impact d’un nouveau projet de loi sur l’agriculture ont longtemps été jugés critiques pour le développement des positions des Etats-Unis dans le cadre des négociations du Programme de travail de Doha, notamment en ce qui concerne les engagements de réduction du soutien interne. A l’origine, l’Administration américaine s'est longuement battue pour une réforme, en espérant que le projet de loi ouvre la voie à une réduction des subventions (notamment à travers une réduction des paiements aux agriculteurs et une limitation du soutien apporté à certains produits de base) voire au moins à une révision des programmes d'assistance afin qu'ils puissent être une composante crédible de la boîte [note 1] verte. L’adoption d’un projet de loi à la Chambre des représentants en juillet 2007 et l’apparition d’une version du Sénat en décembre de la même année ont clairement indiqué qu'il ne fallait pas s’attendre à ce que la loi sur l'agriculture de 2002 apporte une quelconque modification substantielle aux programmes de soutien à des produits de base. Dans tous les cas, bon nombre de membres du Congrès issus d’Etats agricoles et de certains groupes de pression agricoles très puissants restent très peu enclins à accepter des politiques agricoles « dictées » par l’OMC. En fait, un accord de Doha prévisible devrait avoir peu de conséquences à court terme pour les agriculteurs américains. Néanmoins, étant donné que ces derniers veulent prendre des décisions en matière de plantation, l'incertitude qui règne quant aux modifications qui seront éventuellement apportées aux programmes de soutien rend toute prévision impossible. D’une manière ou d’une autre, des garanties devront être apportées de toute urgence début 2008 sur les attentes en matière de financements.

2. Les programmes spécifiques aux produits individuels et de base [note 2] cessent d’être soutenus en pratique au terme de leurs années de commercialisation respectives, lesquelles varient fortement ; pour le lait par exemple, il s'agit du 31 décembre alors que pour les diverses céréales, c'est en avril, mai voire plus tard. La loi sur l’agriculture de 2002 a toutefois expiré en octobre 2007. Certains ont notamment craint une mise en œuvre de la législation agricole originale des années 30 et 40 en l'absence d'une nouvelle législation ou de la décision de reconduire les programmes actuels. Ces législations donneraient lieu à des instruments de soutien très différents et probablement non conformes à l’OMC, avec une couverture plus restreinte des produits de base, mais des niveaux de soutien bien plus élevés pour certains produits de base, dont le lait. La menace semble avoir été évitée en partie par l’annonce faite le 12 décembre 2007 par les chefs de file du Sénat et de la Chambre, indiquant qu’ils proposeraient une prolongation de mandat pour la plupart des programmes de 2002 jusqu’au 15 mars 2008.

3. En dépit des menaces de veto, la version du nouveau projet de loi de la Chambre des Représentants à 284 milliards de dollars US a été adoptée en juillet 2007 avec un vote largement partisan (231 pour – 191 contre). Le traitement de la version similaire du Sénat, lorsqu’elle a été finalisée par la commission, a été reporté compte tenu d’une querelle sur plusieurs centaines d’amendements – en rapport ou non avec la législation – que les membres ont souhaité considérer au sein du Sénat (en séance plénière). Un accord de procédure [note 3] visant à avancer avec un nombre limité d'amendements à considérer a été conclu le 7 décembre 2007. Le projet de loi a été voté par le Sénat à 79 voix contre 14.

4. Par conséquent, en ce début 2008, le Congrès dispose des versions du nouveau projet de loi sur l’agriculture élaborées par le Sénat et la Chambre. Toutes deux doivent être consolidées en un seul projet de loi adopté par une « conférence » réunissant la Chambre et le Sénat, une procédure susceptible de durer plusieurs semaines. Un tel projet de loi serait alors soumis au Président pour signature. Ce dernier a toutefois déjà annoncé qu’il était prêt à opposer son veto sur les deux versions actuelles de la législation au motif qu'elles risquent de dépasser les limites budgétaires (« niveaux de base ») voire d'augmenter les impôts (de 22,4 milliards de dollars US selon la Maison Blanche). Les groupements d'agriculteurs insistent sur le fait que les 280 milliards de dollars US affectés dans le plan de base du budget pour la période 2007-12 ne suffiront pas. Une grande partie de cette somme a trait aux dépenses obligatoires pour les repas scolaires, les coupons alimentaires ainsi que d’autres programmes nutritionnels, nullement liés aux obligations de l'OMC. Certains observateurs sont d’avis que le Président est peut-être en train de bluffer en ce qui concerne sa menace de veto – le parti républicain ne souhaitera peut-être pas embêter les agriculteurs au cours d’une année électorale. Toutefois, les plus fervents défenseurs chercheront à obtenir un vote sur la version du projet de loi issue de la conférence qui sera à l’abri de tout veto. Le vote du Sénat a certainement semblé l’être [note 4].

5. Entretemps, les membres du Congrès devront encore traiter plusieurs questions importantes lorsqu’ils se réuniront en conférence. A l’extrémité la plus simple du spectre, les deux versions font référence à des prix indicatifs [note 5] et des taux de prêt [note 6] différents pour les produits de base couverts. Ils sont pour l’essentiel similaires ou légèrement supérieurs à ceux de la loi de 2002, ce qui a été critiqué par la Maison Blanche. Dans le cas du coton upland, ils sont légèrement inférieurs dans la version de la Chambre, mais ce produit de base bénéficie d’arrangements spéciaux qui lui sont propres.

6. La conférence doit se pencher sur une autre question : les plafonds des recettes en dessous desquels les agriculteurs peuvent bénéficier d’une aide pour les programmes sur les produits de base. Le projet de base de la commission de l’agriculture du Sénat prévoit un abaissement progressif de la limite actuelle fixée par la loi de 2002 pour passer de 2,5 millions de dollars US par an à 750’000 de dollars US. Toutefois, un amendement clé, rejeté dans le cadre de la discussion parlementaire, aurait réduit le plafond à 250’000 de dollars US. Il pourrait y être donné suite dans le cadre de la conférence. Le projet de loi de la Chambre fixerait le plafond à 1 million de dollars US.

7. Les dispositions relatives aux biocarburants peuvent également avoir des répercussions sur les négociations de Doha (lesquelles, à ce stade, ont réussi à ne pas traiter ouvertement et sérieusement de ce qui constitue clairement à l’heure actuelle le plus grand défi pour les membres en matière de production alimentaire mondiale). S’emboîtant théoriquement avec une législation distincte en matière d’énergie, le projet de loi sur l’agriculture du Sénat envisage de consacrer 2,8 milliards de dollars US au développement de biocarburants, en ce compris l’utilisation de cellulose en guise de matière première pour la production d’éthanol compte tenu de la croissance constante des récoltes de maïs. Cette année, les Etats-Unis produiront quelque 6,5 milliards de gallons d’éthanol. Il est prévu que la capacité de production atteigne12 à 13 milliards de gallons par an d’ici fin 2009. Certains sénateurs parlent de 36 milliards de gallons de cellulose et d’éthanol à base de maïs d’ici 2022.

8. Le projet de loi du Sénat entend s’attaquer au manque de capacité de traitement et à la nécessité de revoir les normes de mélange de l’essence et de l’éthanol (moins d’essence et plus d’éthanol) de manière à offrir davantage d'opportunités aux agriculteurs américains. Ce faisant, les exportations américaines de céréales devraient renforcer la demande nationale en biocarburants. Cela ne signifie évidemment nullement une révision à la baisse des droits actuels sur l'éthanol importé aux Etats-Unis à travers les négociations du Programme de travail de Doha, nonobstant les conclusions de l'OCDE indiquant que le Brésil est actuellement le seul producteur potentiel d'éthanol économiquement viable et respectueux de l’environnement.

II. Les Etats-Unis : une cible pour les cas de règlement de différends dans l’agriculture

9. Sans aucune perspective de finalisation du projet de loi sur l’agriculture avant février 2008 (voire peut-être plus tard) et sans grande chance que cela n’occasionne une relance significative des négociations de Doha, la question suivante se pose : les défis actuels en matière de règlement des différends sont-ils susceptibles de faire la différence? En principe oui, mais, à court terme, le choix du bon moment et la réticence du Congrès à légiférer en allant dans le sens des conclusions du Mémorandum d'accord sur le règlement des différends ne seront probablement pas d’un grand secours à Genève. D’un autre côté, il faudra que le Congrès comprenne que les plaintes de l’OMC pourraient déboucher sur de lourdes mesures de rétorsion.

10. L’affaire du « coton » portée par le Brésil contre les Etats-Unis [note 7] a déjà condamné toute une série de programmes de soutien. Les Etats-Unis sont intervenus pour deux mesures qui, comme le groupe spécial et l'Organe d’appel l’ont constaté, font office de subventions à l’exportation (versements au titre du programme Step 2 et certains instruments de crédit à l’exportation). Trois éléments clés des programmes de soutien de produits de base se sont toutefois avérés avoir causé de graves préjudices aux intérêts du Brésil (au titre de l’article 6.3 c) de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires) : les versements au titre du programme de prêts à la commercialisation, ceux pour pertes de parts de marché et les versements anticycliques. Les Etats-Unis n’ont proposé aucune mesure pour contrecarrer les effets néfastes de ces programmes sur le marché du coton ou pour les retirer comme recommandé par le groupe spécial chargé du règlement des différends. Un rapport intermédiaire du groupe spécial original au titre de l’article 21.5 (octobre 2007) du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends a trouvé des arguments jouant en la défaveur des Etats-Unis en ce qui concerne la mise en œuvre. Le Brésil avait précédemment évalué le préjudice à plus d’un milliard de dollars US par an et avait indiqué qu'il pourrait prendre des mesures compensatoires contre les Etats-Unis dans les secteurs des services et/ou des ADPIC. Si le Brésil s'est de toute évidence abstenu d'agir de la sorte alors que les négociations de Doha sont en cours, il pourrait sans problème aller de l'avant et poser ses exigences si la situation devait changer.

11. Deux affaires plus récentes [note 8] déposées par le Canada et le Brésil, pour lesquelles l’Organe de règlement des différends (ORD) a décidé, le 17 décembre 2007, de créer un seul groupe spécial [note 9], seront au cœur de la question des subventions nationales américaines en remettant en question la mesure dans laquelle Washington a respecté les limites de sa mesure globale de soutien (MGS) au cours de la dernière décennie. En dépit du fait que la notification tardive par les Etats-Unis [note 10] de leurs chiffres de la MGS pour la période 2002-2005 indiquait une forte diminution des dépenses dans les limites du plafond de 19,1 milliards de dollars USD (au titre des engagements du Cycle d’Uruguay), le Canada et le Brésil estiment tous deux que la mauvaise classification de certains programmes liés aux produits de base, notamment dans la boîte verte, a masqué des dépenses réelles plus élevées dans la boîte orange. Si un groupe spécial devait défendre les plaintes du Brésil et du Canada, cela remettrait en question les offres des Etats-Unis sur le soutien interne dans le cadre des négociations de Doha et le Congrès devrait alors relever le défi de réformer des programmes de soutien à un niveau plus fondamental que ce n’est le cas actuellement.

12. Petit à petit, les affaires agricoles liées au Mémorandum d’accord sur le règlement des différends et les conclusions de l’Organe d’appel/du groupe spécial s’empilent et constituent un véritable casse-tête tant pour les législateurs américains que pour l'Administration. Bien qu’il soit possible de traîner des affaires pendant plusieurs années, il convient de trancher à un certain stade : passer à la mise en œuvre ou laisser les entreprises américaines subir les conséquences. Il y a évidemment un autre choix bien trop négatif pour être envisagé : ignorer totalement les décisions de l’OMC. Si les Etats-Unis devaient toutefois suivre cette voie, l’avenir de l’institution et du système d’élaboration des règles seraient remis en question. Le Congrès a très récemment clairement laissé transparaître sa position lorsque le Sénat a massivement rejeté un amendement du projet de loi sur l'agriculture qui aurait rendu certains programmes - dont les versements anticycliques – davantage compatibles avec l’OMC. D’où l’intérêt de Washington de trouver une solution acceptable dans le cadre des négociations de Doha limitant le risque juridique pour l'OMC, mais n'exigeant pas trop d’efforts sur le plan législatif voire des réformes au prix du soutien des groupes de pression agricoles.

III. La « procédure d’approbation accélérée », sombres perspectives

13. Chaque considération exigeant un équilibre entre les intérêts politiques/législatifs nationaux et les obligations commerciales multilatérales est un facteur à prendre en compte dans ce problème jugé critique pour une résolution globale des négociations de Doha : l'Administration américaine parviendra-t-elle à persuader le Congrès de fournir au Président un mandat pour la promotion des échanges commerciaux (Trade Promotion Authority, TPA) ou une procédure accélérée (fast track) [note 11]? Toutefois, ce ne sont pas là les seuls éléments à considérer ; le mélange des intérêts politiques et commerciaux qui détermineront en fin de compte les décisions du Congrès est à la fois complexe et pas toujours prévisible.

14. Personne ne doute que toute Administration américaine doit disposer d’une procédure d’approbation accélérée pour conclure le Cycle et obtenir les résultats à travers le Congrès. A l’heure actuelle, le défi pour les responsables américains consiste à convaincre leurs partenaires de négociation à Genève que même si le mandat n’est pas disponible pour le moment – il a expiré en juin 2007 – ce sera le cas en 2008, année durant laquelle, insistent-ils, une conclusion du Cycle de Doha est possible. Certains participants soulignent avec raison qu’il est difficile de jouer leurs dernières et meilleures cartes pour conclure des accords sur l’agriculture et les modalités pour l’AMNA (mettre de côté les engagements détaillés qui devraient suivre) lorsque rien ne garantit que la procédure accélérée soit accordée. Etant donné que l'Administration ne peut savoir ce que le Congrès décidera, il ne peut être garanti que les concessions qui sont faites maintenant ne seront pas suivies de nouvelles demandes en guise de contrepartie pour le Congrès pour avoir octroyé le TPA.

15. La confiance est loin de régner, et ce pour plusieurs raisons. La plus importante d’entre elle tient peut-être au fait qu’une campagne électorale présidentielle est en cours, laquelle ne sera pas conclue avant le mois de novembre prochain (voir ci-dessous). Toutefois, même si la course à la Maison Blanche a en ce moment une influence majeure sur la politique commerciale aux Etats-Unis, d'autres facteurs influeront sur la volonté du Congrès de mettre à disposition une procédure d’approbation accélérée et d’exécuter tout accord de Doha.

16. L'ambition est le premier d'entre eux. C’est naturellement une question concernant tous les participants aux négociations du Programme de travail de Doha. Toutefois, aux Etats-Unis, aucun accord commercial ne passera le cap du Congrès si les groupes de pression liés aux services, à l’agriculture et à l'industrie ne jouent pas leur rôle. Pour s’exprimer avec modération, chacun de ces groupes puissants se montre pour l’instant sceptique quant à l’issue des négociations. Cela ne veut pas dire qu’ils ne soutiendraient pas un ensemble de résultats décevant. Pour bon nombre de grandes entreprises américaines, la valeur du système commercial multilatéral n’est nullement remise en question et elles feront tout leur possible pour protéger ce dernier, en particulier compte tenu du sentiment protectionniste grandissant parmi les hommes politiques et les citoyens américains.

17. Dans le même temps, les groupes de pression et toute autre personne concernée par les échanges à Washington ont déjà les mains pleines. Dans le cadre de la précédente procédure d’approbation accélérée, un accord de libre-échange avec le Pérou a été adopté par les deux chambres du Congrès fin 2007 et le Président Bush a signé les dispositions d’exécution le 14 décembre 2007. Trois accords de libre-échange (ALE) restent donc en suspens : avec la Colombie, le Panama et la Corée. Ils sont tous problématiques mais, à ce stade, l’Administration souhaite que les trois soient votés avant que le président Bush ne termine son mandat. Compte tenu du précédent avec le Pérou, les groupes qui devront en théorie en bénéficier leur consacreront beaucoup de temps sur le plan législatif ainsi que d’énormes efforts. Le Congrès doit encore se pencher sur toute une série d’autres projets de loi liés au commerce – dormants ou autres. On peut dire qu’il est déjà irréaliste de tabler sur le fait qu’il consacre davantage de temps à la législation commerciale au cours de la fin de la période préélectorale.

18. Le prix que le Congrès ferait payer pour la procédure d'approbation accélérée est tout aussi inquiétant. Il est peu probable que le TPA soit octroyé de manière isolée ; contrairement à de nombreux vœux pieux formulés à Genève, il serait proposé avec d'autres dispositions (en particulier mais pas exclusivement des normes de travail et environnementales ou une politique en matière de taux de change), dont certaines peuvent fortement prêter à controverse et être potentiellement nuisibles pour le système commercial.

19. Ainsi, les membres du Congrès exigeraient-ils l'inclusion d'une législation sur ce que certains considèrent comme un abus des taux de change yuan/dollar par la Chine ? Cela pourrait poser un énorme problème au sein de l’OMC. Plus généralement, une mise en œuvre plus rigoureuse des lois américaines sur les mesures correctives commerciales pourrait être demandée – une fois encore, notamment à l’égard de la Chine. Le respect des droits de la propriété intellectuelle risque également de poser problème, là encore avec la Chine comme cible principale. En outre, si elle ne fait pas l’objet d’une législation distincte au préalable, une aide à l’ajustement commercial – aide apportée aux travailleurs concernés par les échanges et la mondialisation – est susceptible d’être exigée.

20. Conjugué à d’autres mesures, cela représente un projet de loi important monopolisant énormément de temps sur le plan législatif. Pour une adoption rapide, un degré de bipartisanisme entre démocrates et républicains est également exigé alors que celui-ci n’a pas été évident ces derniers temps et qu’il a peu de chance de l'être, surtout en cette année électorale.

21. Les dates sont également problématiques. Tablons sur le calendrier le plus favorable – et probablement le plus irréaliste – proposé à Genève. Il déboucherait sur la conclusion d’un accord sur les modalités de l’agriculture et de l’AMNA en mars. Des listes détaillées seraient élaborées par les membres au cours des prochains mois, soumises et vérifiées. Dans le même temps, il serait obligatoire que les négociations sur les services soient conclues avec les listes d'engagements déposées. Il est vraisemblable que les négociations sur les règles aboutissent également, au même titre que d’autres questions du Programme de travail de Doha encore en suspens. L’ensemble des résultats devrait être adopté et signé à l'occasion d'une réunion ministérielle en septembre ou octobre.

22. Il est concevable, même si plus qu'improbable, que l'ensemble de résultats de Doha soit adopté par le Congrès si les législateurs américains décident de l’examiner sans plus tarder avant les élections (4 novembre 2008) ou pendant une session « inter-régime », à savoir entre les élections et le début du mois de janvier 2009, époque de l’entrée en fonction du nouveau Congrès. Néanmoins, pour que ce scénario fonctionne, la législation « fast track » doit être adoptée au préalable. Cela exige des circonstances encore plus favorables avec un Congrès et des groupes de pression confiants dans les opportunités qu’offriraient les listes de Doha au niveau de l’accès aux marchés ; le secteur des services satisfait des concessions clés accordées dans ses domaines d’intérêt ; l’aile plus protectionniste du Congrès se réjouissant que les lois américaines sur les mesures correctives commerciales ne soient pas minées ; et les membres du Congrès issus d’Etats agricoles heureux que leurs agriculteurs ne soient pas perdants. Ils en demandent donc beaucoup aux négociateurs à Genève. Cela exige par ailleurs une action très rapide au Congrès au cours de la période sensible préalable aux conventions des partis (fin août ou début septembre) débouchant sur la nomination officielle des candidats à la présidence.

IV. Election présidentielle : les déclarations des candidats

23. A l’instar de la plupart des autres pays, les déclarations des candidats au cours des campagnes électorales américaines et leurs actes réels une fois en fonction peuvent fortement différer. Néanmoins, le populisme électoral tend à être un frein pour la mondialisation et le commerce. Ces dernières années, même si les sondages d’opinion continuent à indiquer qu’aux yeux des Américains, le commerce est à la fois positif et important pour la nation, le négativisme tend à prendre le pas. Un sondage récent [note 12], dans 35 pays développés et en développement, a révélé que le commerce enthousiasme moins les Américains que les citoyens de tout autre pays sondé. Seuls 59 pour cent des personnes interrogées jugent que le renforcement des liens commerciaux est bon pour les Etats-Unis. Cela représente une chute de 19 points de pourcentage par rapport aux résultats de 2002. Interrogés sur l’impact des échanges pour les Etats-Unis, 53 pour cent des démocrates et 64 pour cent des républicains le jugent positif ; respectivement 65 pour cent et 31 pour cent le considèrent négatif.

24. Dès lors, il serait peu surprenant qu’à ce stade, les candidats, prennent la tête sur base des sondages, les démocrates semblant dans l'ensemble défavorables au commerce et les républicains quelque peu ambivalents. Ce n'est pas tout à fait le cas à vrai dire. Comme les extraits des positions et discours de campagne (en annexe) en attestent, personne n’évoque un protectionnisme pur. Alors que les démocrates mettent l'accent sur l'environnement et le droit du travail ainsi que sur une mise en œuvre correcte des lois américaines sur les mesures correctives commerciales et les mécanismes d'ajustement commercial pour les travailleurs américains, les républicains sont largement favorables à la mondialisation et à la quête continue d'accords commerciaux.

25. Hillary Clinton a été critiquée pour ses remarques formulées dans le Financial Times le 1 er décembre 2007 remettant apparemment en question la valeur des négociations de Doha. Cependant, une lecture plus attentive de la transcription de l'entrevue indique qu’en substance, ses remarques laissent entendre qu’à l’instar de la plupart des nouveaux présidents, elle ferait le bilan de la situation sur le commerce, en incluant à la fois les ALE et Doha. Si cela veut dire que le contexte global des négociations commerciales risque de ne plus être le même en 2009 qu'en 2001, elle n’a peut-être pas tout à fait tort.

26. Naturellement, au cours du mois à venir, le débat sur le commerce pourrait être oublié ou connaître des extrêmes compte tenu des campagnes pour les primaires. Cependant, les principaux Etats voteront tous début février, ce qui devrait ensuite permettre de connaître les candidats vraisemblables de chaque parti. En présence de seulement deux candidats de partis opposés dans l’arène, les excès de la première partie de la campagne seront sans doute oubliés et des positions plus soigneusement étudiées sur des questions telles que le commerce devraient dominer. Reste à savoir si cela apportera une bouffée d’oxygène pour les négociations du Programme de travail de Doha et si le Congrès prendra des mesures sur toute question commerciale en suspens.

V. 1993, une analogie pertinente ?

27. S’il s’avère que les meilleurs scénarios des négociations de Doha ne sont pas payants en 2008, les négociateurs doivent-ils supposer que les négociations sont perdues en raison du changement d’Administration aux Etats-Unis ? Un Président et une Administration démocrates assèneront-ils automatiquement le coup de grâce à l’OMC ? C’est ce qui est généralement supposé à Genève, que l’on croit réellement que ce soit le cas, ou parce que c’est une approche utile permettant de rendre les échéances de 2008 plus crédibles.

28. Il convient avant tout de souligner que les Etats-Unis ne seront pas le seul protagoniste important des pourparlers de Doha à connaître un changement d’administration au cours des deux prochaines années. Des élections générales ont lieu en Inde en 2009, mais également notamment au Japon, en Afrique du Sud, en Allemagne et sans doute au Royaume-Uni. La Commission européenne changera également fin 2009.

29. De plus, un précédent intéressant est à prendre en compte dans la conclusion du Cycle d’Uruguay. Le Président Bill Clinton – un démocrate ayant succédé à un républicain – est entré en fonction en janvier 1993. Bien que le projet d’acte final (ou projet de texte Dunkel) ait été déposé à Genève, le Cycle d’Uruguay s’est largement avéré moribond. Convaincu que le Cycle en valait la peine, Clinton a cherché à obtenir du Congrès – et y est parvenu – une prolongation de neuf mois de la procédure d’approbation accélérée jusqu’au 15 avril 1994, en particulier pour conclure les négociations du GATT. La Conférence ministérielle de Marrakech, marquée par la signature des résultats définitifs du Cycle, s’est tenue juste avant la date butoir, permettant à l’Administration de présenter l’accord au Congrès pour considération dans le cadre des règles « fast track ». Malgré les doutes considérables submergeant les législateurs – notamment sur des questions de souveraineté, l’accord a été voté par le Congrès en décembre 1994, un mois avant que l’OMC ne prenne forme.

30. Ce précédent devrait rassurer dans une certaine mesure sur le fait que les négociations du Programme de travail de Doha ne connaîtront pas forcément une mort certaine en janvier 2009. Il convient cependant de noter que la situation actuelle n’est pas tout à fait identique à celle de 1993. Premièrement, quand Bill Clinton s’est rendu au Congrès, la procédure d’approbation accélérée en place n’avait pas expiré comme c’est le cas aujourd’hui ; elle devait simplement être prolongée. Deuxièmement, 95 pour cent de l’accord du Cycle d’Uruguay datent de l’époque à laquelle le Congrès a envisagé la prolongation ; les membres avaient une idée précise de ce qu’ils perdraient en cas d’échec de l’accord. A l’heure actuelle, rien ne permet d’affirmer qu’un accord sur les modalités relatives à l’agriculture et à l’AMNA permettra d’impressionner suffisamment un Congrès à dominance démocrate en 2008 afin qu’il avance sur le TPA. Troisièmement, les entreprises américaines ont exercé une pression considérable pour obtenir un accord dans le cadre du Cycle d’Uruguay et la procédure de négociation requise pour le conclure. Le soutien des entreprises aux négociations de Doha est actuellement plus restreint et moins évident. Quatrièmement, en 1993, un Président démocrate devait composer avec un Congrès à majorité démocrate. Cela pourrait de nouveau être le cas en 2009. Cependant, en 2008, un Président républicain peut faire une demande, mais un Congrès démocrate n’a aucune obligation de la satisfaire, voire même de simplement la considérer.

VI. Conclusion

31. Si l’avenir des négociations relatives au Programme de travail de Doha est entre les mains de l’ensemble des participants, dont la plupart est en proie à des difficultés politiques internes liées à des questions de politique commerciale, il est indéniable que tous les regards seront braqués sur Washington au cours des douze prochains mois. Les négociations ne peuvent prendre fin sans la volonté des Etats-Unis et l’aval du Congrès. L’essence même du problème est simple : les leaders politiques américains des deux bords et la plupart des grands groupes de pression industriels savent qu’ils ont besoin d’un accord vaste et ambitieux sur l’ouverture des marchés pour chacun des trois principaux dossiers de Doha en cas d’octroi du TPA et de vote positif du Congrès sur l’accord final. Ce sera le cas avant le 4 novembre 2008 et par la suite. D’un autre côté, peu de délégations à Genève seront suffisamment confiantes pour faire des concessions supplémentaires importantes dans le cadre des négociations tant qu’il n’est pas certain que les résultats éventuels, quels qu’ils soient, dans le chaudron politique de Washington, seront intéressants.

32. Ce sont là les dynamiques sous-jacentes des négociations de Doha. Dans un autre contexte, cette situation a un jour été qualifiée d’« impasse ».

Acronymes

Annexe

Les paragraphes suivants reprennent plusieurs citations représentatives sur le commerce formulées par les candidats à la Présidence jugés favoris au moment de la rédaction du présent document.

Hillary Clinton (démocrate) Discours-programme économique, novembre 2007.

« Et pour ce qui est du commerce, nous disposerons de normes et protections réelles et applicables pour nos travailleurs et notre environnement. Contrairement au Président actuel, je ferai de nouveau de la mise en œuvre de la réglementation commerciale une priorité absolue. Nous aurons une politique de fabrication, car je ne pense pas que nous pouvons rester un grand pays avec une économie forte si nous ne créons pas des choses en Amérique. Je m’attacherai à veiller à ce que nous continuions sur cette voie. »

Barack Obama (démocrate) Discours devant le Syndicat des travailleurs unis de l’automobile, 13 novembre 2007.

« Nous n’allons pas arrêter net la mondialisation, mais nous ne devons pas rester là à ne rien faire alors que les emplois américains partent outre-mer. En matière de commerce, il est temps que Main Street passe avant Wall Street. Les seuls accords commerciaux auxquels je crois sont ceux qui accordent la priorité aux travailleurs – les accords commerciaux ne sont pas bons pour les Américains s’ils ne sont pas bons pour la population active. C’est pourquoi je me suis opposé à la CAFTA. C’est pourquoi je suis contre l’Accord de libre-échange avec la Corée du Sud. C’est pourquoi j'ai voté pour le blocage des camions mexicains afin de les empêcher d'entrer dans ce pays. Et c’est pourquoi nous devons modifier l’ALENA. »

John Edwards (démocrate) Site Internet de campagne et discours dans l’Iowa, 16 décembre 2007.

« Mettre en œuvre des politiques commerciales plus intelligentes : L’Iowa a constaté les résultats d’un commerce déloyal – avec la perte de plus de 17.000 emplois au cours des six dernières années en raison de déficits commerciaux croissants avec la Chine. Etre un négociateur redoutable, ne craignant pas de rejeter les mauvais accords : la position américaine en matière de négociations commerciales a été formulée à huis clos avec l’aide de groupes de pression d’entreprises. Dans le cadre de la procédure d’approbation accélérée, le Congrès n’a pas pu modifier les accords résultants. Comme il fallait s’y attendre, les accords commerciaux comportent des privilèges spéciaux pour les multinationales américaines, mais aucune protection des droits des travailleurs. Edwards estime que l’ensemble de nos partenaires commerciaux doit être contraint à mettre en œuvre au moins les droits fondamentaux dans le domaine du travail définis par l’Organisation internationale du travail. Edwards poursuivra ces objectifs en établissant un lien avec les programmes commerciaux préférentiels américains, tout nouvel accord commercial bilatéral ainsi que les futures négociations de l’Organisation mondiale du commerce. »

Rudy Giuliani (républicain) Site Internet de campagne :

« Faire progresser le libre-échange de manière agressive : Rudy démolira les obstacles au libre-échange et créera de nouveaux marchés pour les produits de fabrication américaine. Il protègera les innovations de l’Amérique et la propriété intellectuelle en mettant en œuvre nos accords commerciaux de manière agressive. Renouveler le Mandat présidentiel pour la promotion des échanges commerciaux (procédure « fast track ») et achever le Cycle de Doha pour le développement. »

Mike Huckabee (républicain) Site Internet de campagne :

« Je crois au libre-échange, mais il doit s’agir d’un commerce équitable. Nous perdons des emplois en raison d’un commerce inégal et déloyal qui doit être résolu. Les statistiques cachent de vraies familles, des vies réelles et une véritable souffrance. Selon moi, la mondialisation, mise en œuvre de manière correcte et équitable, peut être une bénédiction pour notre société. De la même manière que la révolution industrielle a élevé le niveau de vie en permettant à des gens ordinaires d’acheter des articles de série que seuls les riches pouvaient autrefois se permettre, la mondialisation nous donne à tous l’équivalent d’une forte augmentation de salaire en nous laissant acheter des tas de choses (vêtements, ordinateurs, télévisions, etc.) à un prix beaucoup plus abordable. »

Mitt Romney (républicain) Plate-forme du libre-échange et annonce d’un groupe consultatif sur la politique commerciale, 1er novembre 2007.

« L’Amérique et les habitants de l’Iowa doivent rejeter les politiques des démocrates visant à se retirer du monde. Ce n’est pas une stratégie que de refuser à l’Amérique la capacité de négocier pour des marchés ouverts alors que nos concurrents obtiennent des avantages. Rejeter des négociations pour des marchés ouverts ne profitera pas aux travailleurs, agriculteurs, entreprises et petites entreprises de l’Iowa. Le Président a besoin du Mandat de promotion des échanges commerciaux afin d’ouvrir les marchés pour l’Amérique.Nous ne pouvons nous permettre de nous faire distancer alors que la Chine et d’autres réduisent des accords affectant les exportations et les emplois des Américains. Déjà plus de 300 accords dans le monde n’incluent pas les Etats-Unis et placent leurs exportations en mauvaise posture.

Note 1 : Terminologie officielle de l’OMC : « catégorie ». (retour au texte)

Note 2 : Les principaux programmes sont les programmes de soutien du revenu et des prix pour les céréales, les graines oléagineuses, les fibres, les produits laitiers et le sucre. (retour au texte)

Note 3 : Cette procédure, dénommée « clôture », limite le nombre d’amendements à débattre. (retour au texte)

Note 4 : Un veto présidentiel peut être contourné par un vote à la majorité des deux tiers au sein des deux chambres, à commencer par la chambre à l’origine du projet de loi, avec un quorum atteint. (retour au texte)

Note 5 : Les prix indicatifs ont particulièrement trait à des « versements anticycliques » ayant fait l'objet de décisions dans le cadre du Mémorandum d'accord sur le règlement des différends dans le cas du coton. (retour au texte)

Note 6 : Les agriculteurs peuvent recevoir un prêt du gouvernement à un taux de prêt pour les produits de base en donnant leur récolte en garantie. Ils peuvent rembourser le prêt à un taux de remboursement plus faible au cours de la période de prêt lorsque les prix du marché sont inférieurs au taux de prêt, donnant lieu pour les agriculteurs à des gains sur les prêts à la commercialisation. (retour au texte)

Note 7 : Etats-Unis – Subventions concernant le coton upland (DS267). (retour au texte)

Note 8 : Etats-Unis – Soutien interne et garanties de crédit à l'exportation pour les produits agricoles (DS365) et Etats-Unis – Subventions et autres mesures de soutien interne pour le maïs et d’autres produits agricoles (DS357). (retour au texte)

Note 9 : Une deuxième demande en faveur d’un groupe spécial était attendue lors de la réunion de l’ORD du 17 décembre. (retour au texte)

Note 10 : Notification des Etats-Unis au chapitre des engagements en matière de soutien interne pendant les campagnes de commercialisation 2002, 2003, 2004 et 2005, OMC, G/AG/N/USA/60. (retour au texte)

Note 11 : Désigné sous le terme « procédure d’approbation accélérée » (fast track), le TPA prévoit que le Congrès examine des accords commerciaux dans le cadre de dates butoirs inamovibles et de débats limités, sans possibilité de modifications, cela sous réserve que le Président remplisse les conditions énoncées dans la Loi. (retour au texte)

Note 12 : The Pew Global Attitudes Survey, publié le 4 octobre 2007. www.pewglobal.org. (retour au texte)